Fundamentos legais das palestras da administração estadual e municipal. Sistema de governo estadual e municipal da Federação Russa Sistema de governo estadual e municipal da Federação Russa Curso de palestras para programas profissionais
Palestra nº 1
Ludwig Berne: “O governo são as velas, as pessoas são o vento, o estado é o navio, o tempo é o mar”
Tema 1. Conteúdo do sistema de governo estadual e municipal.
Objeto e sujeito controlado pelo governo
Níveis e ramos do governo
Administração pública como sistema
Princípios do sistema de administração pública
Fundamentos do sistema de administração pública
1. Objeto e sujeito da administração pública.
A Rússia como um estado de acordo com a constituição:
Federal
jurídico
democrático
social
secular
O aparelho de Estado é uma estrutura disciplinar que assume a responsabilidade de resolver profissionalmente as questões e problemas da sociedade.
A especificidade da administração pública reside no facto de o aparelho estatal autorizado exercer as suas funções exclusivamente a título profissional.
Tipos de influência governamental:
gradual\radical;
direto indireto;
episódico\constante;
Objetos da administração pública:
processos socioeconômicos (adoção de leis, etc.);
instituições públicas (sistemas educativos, proteção da população, etc.);
grupos sociais (problemas de estudantes, jovens, regiões);
sistemas económicos.
2. Níveis e ramos do governo.
Os ramos do governo são áreas de atividade de gestão autorizadas verticalmente, determinadas de acordo com o princípio da separação de poderes utilizado num regime político democrático.
Os níveis de poder são categorias ordenadas de atividade executiva, divididas de acordo com o modo de delegação de poderes (dos níveis superiores para os inferiores).
O tema da administração pública é a formação territorial.
Administração pública = Administração federal + Administração regional!
O governo municipal é um ramo independente.
Sinais da presença da administração pública e de poderes governamentais:
a presença de órgãos estatais especializados;
fixação legal do local;
estrutura de organização do poder, subordinação horizontal e vertical;
objetivos enfrentados pelos ramos do governo.
3. A administração pública como sistema.
A divisão do sistema de administração pública em ramos e níveis de governo visa garantir o funcionamento ininterrupto do sistema gerido com base nos princípios da proporcionalidade, continuidade no trabalho de todas as suas divisões.
A administração pública são os processos que regulam as relações dentro do Estado através da divisão das esferas de influência entre os principais níveis e ramos do governo.
O objetivo do sistema de gestão estadual e municipal é garantir estabilidade social, confiança no futuro, tranquilidade, reprodução (ampliada, simples), altas taxas de crescimento (PIB) e aumento do bem-estar da população.
Sinais do sistema GMU:
integridade
continuidade
soberania
Sistema – conexão de elementos para uma única tarefa.
A natureza sistémica da administração pública garante a unidade dos princípios administrativos e de parceria na prática e na regulamentação Relações sociais e processos.
Funções do sistema GI:
institucional
definição de metas
funcional
ideológico
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA
A. V. SIGAREV
APOIO JURÍDICO À ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL E MUNICIPAL
Curso de palestras
para estudantes de todas as formas de estudo
na área de estudo 38/04/04 Administração estadual e municipal
grau: mestre
programa: Gestão das finanças estaduais e municipais; administração estadual e municipal em uma entidade constituinte da Federação Russa
Novosibirsk, 2016
Publicado de acordo com o plano de trabalho pedagógico e metodológico da filial ISS da RANEPA
Revisores:
Osipov A.G. - Chefe do Departamento Jurídico e Ciências Sociais Universidade Siberiana de Geossistemas e Tecnologias, Doutor em Ciências Históricas, Professor;
Markeev A.I. - Professor do Departamento de Direito Constitucional e Municipal do SIU - ramo da RANEPA, Doutor em Direito, Professor Associado.
Sigarev, A.V. Apoio jurídico ao governo estadual e municipal: um curso de palestras. / A.V.Sigarev; Filial SIU da RANEPA. - Novosibirsk: Editora SibAGS, 2016.
O curso de palestras aborda as principais questões da regulação jurídica do governo estadual e municipal: o conceito de poder estadual e administração pública, os princípios da regulação jurídica do governo estadual e municipal, o sistema de fontes de regulação jurídica do governo estadual e municipal. A regulamentação legal das atividades do Presidente da Federação Russa, da Assembleia Federal, do Governo da Federação Russa, judiciário, órgãos do Ministério Público da Federação Russa, bem como órgãos governamentais das entidades constituintes da Federação Russa e governos locais. Destinado a alunos de mestrado de todas as modalidades de estudo na direção de formação 38/04/04 “Gestão estadual e municipal”.
PREFÁCIO.. 6
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA 8
SEÇÃO I. 11
Introdução ao suporte jurídico da administração estadual e municipal 11
CAPÍTULO 1. Assunto, princípios, sistema e fontes de suporte jurídico das atividades de gestão. onze
1.1. Sobre a questão do conceito de administração pública 11
1.2. A administração estadual e municipal como objeto de regulamentação legal 14
1.3. Sistema de fontes de regulação jurídica do governo estadual e municipal. 20
1.4. Princípios de regulamentação legal da administração estadual e municipal 31
CAPÍTULO 2. Fundamentos da regulamentação legal das atividades dos órgãos governamentais 45
2.1. O conceito e as características do poder estatal. 45
2.2. O conceito e as características de um órgão governamental. 47
2.3. Estatuto jurídico de um órgão governamental. 50
2.4. O sistema de órgãos governamentais na Rússia. 53
CAPÍTULO 3. Conceito, princípios, sistema e formas de governo local na Federação Russa 61
3.1. O conceito e a natureza política e jurídica do governo local 61
3.2. Fontes de direito municipal. 67
3.3. Fundamentos jurídicos da democracia municipal. 75
3.4. Estatuto jurídico dos governos locais 89
CAPÍTULO 4. Conceito, princípios e tipos de serviço público na Federação Russa. Serviço municipal na Federação Russa.. 101
4.1. Conceito e características do serviço público.. 101
4.2. Direito dos serviços: conceito, fontes, sistema. 105
4.3. Regulamentação legal do estado serviço civil 109
4.4. Regulamentação legal do serviço municipal... 112
SEÇÃO II. 122
Instituições básicas do estado e do direito no suporte jurídico do governo estadual e municipal. 122
Capítulo 5. Presidente da Federação Russa e chefes das entidades constituintes da Federação Russa no sistema de administração pública 122
5.1. Estatuto jurídico do Presidente da Federação Russa como chefe de estado 122
5.2. O procedimento para eleger o Presidente da Federação Russa... 124
5.3. Poderes do Presidente da Federação Russa, seu relacionamento com outros órgãos governamentais. 128
5.4. Cessação dos poderes do Presidente da Federação Russa... 137
5.5. Estatuto jurídico dos chefes de entidades constituintes da Federação Russa.. 142
Capítulo 6. Poder legislativo no sistema de governo. 150
6.1. Assembleia Federal - Parlamento Federação Russa 150
6.2. Estatuto jurídico da Duma do Estado.. 153
6.3. Estatuto jurídico do Conselho da Federação. 157
6.4. Fundamentos do processo legislativo federal. 159
6.5. Órgãos legislativos das entidades constituintes da Federação Russa 163
CAPÍTULO 7. Poder executivo no sistema de governo 168
7.1. Conceito e tipos de autoridades executivas. 168
7.2.. Estatuto jurídico do Governo da Federação Russa no sistema de poder executivo 171
7.3. Autoridades executivas federais. 174
7.4. Autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa.. 180
CAPÍTULO 8. Tribunal e Ministério Público no sistema de governo 186
8.1. Poder Judiciário e Justiça. 186
8.2. Supremo Tribunal da Federação Russa e tribunais de jurisdição geral. Departamento Judicial do Supremo Tribunal da Federação Russa... 189
8.3. Tribunais de arbitragem.. 193
8.4. Tribunal Constitucional da Federação Russa.. 194
8.5. Estatuto jurídico dos juízes. 199
8.6. Gabinete do procurador. 201
PREFÁCIO
Este curso de palestras é uma tentativa de abordar de forma bastante breve o amplo tema do apoio jurídico à administração estadual e municipal. Além disso, a administração pública, neste caso, é entendida na própria Num amplo sentido- como as atividades de todos os órgãos e elos do sistema de autoridade pública.
A administração estadual e municipal na Rússia é realizada por todo um sistema de órgãos, divididos em ramos e níveis. O procedimento de constituição e atuação de cada órgão, a sua competência é regulada por um ato jurídico regulamentar distinto e, muitas vezes, por vários desses atos. A este respeito, este curso de palestras é muito rico em material jurídico e baseia-se no estudo de várias dezenas de leis e regulamentos.
Além disso, na publicação apresentada, os atos do Tribunal Constitucional da Federação Russa são amplamente utilizados, uma vez que sem eles é impossível divulgar integralmente o tema. Os atos do Tribunal Constitucional da Federação Russa fornecem uma interpretação de muitos princípios e normas constitucionais e fornecem uma resposta a inúmeras questões controversas de legislação e aplicação da lei.
Tendo em conta que este ciclo de aulas é dirigido a alunos de licenciatura e envolve um estudo aprofundado da matéria, a publicação aborda diversas questões problemáticas. Segundo eles, o autor expressa seu ponto de vista, mas não o impõe, mas convida o leitor a pensar e a formular sua opinião.
Este livro não pretende de forma alguma ser uma apresentação exaustiva de todo o material teórico e jurídico sobre o tema, o que seria impossível mesmo no âmbito de uma monografia inteira; Como você sabe, quanto mais amplo o tema da pesquisa, mais superficial é o seu estudo. Este manual é antes um ponto de partida para um estudo mais aprofundado dos problemas de gestão estadual e municipal, uma espécie de “roteiro” no qual estão indicadas as principais diretrizes.
No texto do curso teórico, o leitor encontrará inúmeras referências a atos normativos. Isso foi feito especificamente para orientar os alunos para o estudo de fontes primárias. Para um estudo mais completo e de qualidade da disciplina, é necessário recorrer diretamente ao estudo dos atos jurídicos pertinentes. Além disso, após cada capítulo há uma lista de literatura básica e adicional; essas fontes também devem ser consultadas para um estudo mais completo do tema.
É preciso levar em conta que a legislação do nosso país está em constante mudança. Estão a ser adoptados novos regulamentos para substituir os anteriormente existentes e estão a ser introduzidas numerosas alterações. Este manual foi elaborado levando em consideração a legislação vigente em 1º de maio de 2016. Tendo em conta possíveis alterações posteriores, recomenda-se ao leitor a utilização independente das bases de dados jurídicas informáticas “Garant”, “Consultor”, “Código”, nas quais são apresentados os atos jurídicos regulamentares na edição atual.
Ao trabalhar com este curso de palestras, recomendamos seguir uma determinada sequência de ações. Em primeiro lugar, você precisa se familiarizar com o material da aula apresentado no capítulo correspondente. Então, para aprofundar seus conhecimentos, você deverá estudar adicionalmente a literatura recomendada e os atos normativos. Depois de estudar cada tópico, você deve responder Perguntas de controle. Se tiver alguma dificuldade em respondê-las, você deve retornar à seção apropriada do tópico e estudá-lo com mais atenção.
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA
O objetivo da disciplina “Apoio Jurídico da Administração Estadual e Municipal” é desenvolver as competências de interação construtiva com os cidadãos e instituições da sociedade civil, outras organizações, a capacidade e disponibilidade para o diálogo baseado nos valores de uma sociedade civil democrática. , conhecimento de tecnologias de gestão de pessoal e auditoria de pessoal, capacidade de desenvolver decisões, tendo em conta o enquadramento legal e regulamentar.
Para fazer isso, as seguintes tarefas são resolvidas:
O estudo da governança estadual e municipal como fenômeno jurídico, a singularidade das formas de organização do poder popular, o conteúdo das relações jurídicas estaduais e municipais;
Apresentação dos princípios, essência, conteúdo e formas mais importantes dos fundamentos do apoio jurídico às atividades administrativas (gestão) na Federação Russa;
Divulgação da essência e originalidade do autogoverno local como forma de organização do poder popular, da relação entre o poder do autogoverno local (poder municipal) e o poder estatal;
Desenvolvimento pelos alunos de competências de interpretação e aplicação da legislação nas atividades dos órgãos governamentais, autarquias locais, pessoas físicas e jurídicas;
Adquirir competências na aplicação de processos judiciais, administrativos e práticas econômicas no domínio da gestão, tomando decisões judiciais com base nas mesmas e praticando outras ações judiciais em estrita conformidade com a lei, bem como apurando os factos das infrações, determinando a extensão da responsabilidade, punindo os autores e restaurando os direitos violados.
A disciplina “Apoio Jurídico da Administração Estadual e Municipal” refere-se à parte básica do ciclo profissional (M2.B), destinada aos licenciados da área de estudos 38.04.04 “Administração Estadual e Municipal”.
Estudando isso Disciplina académicaé realizado após o estudo de “Jurisprudência” (“Direito”) e visa consolidar competências já adquiridas pelos alunos pensamento lógico, a capacidade de identificar padrões e características do processo jurídico-estatal e econômico-jurídico, a influência do Estado na economia, o suporte jurídico para atividades de gestão e processos administrativos, relações de causa e efeito, estabelece as bases de uma visão de mundo, forma um consciência jurídica profissional e posição cívica.
“Apoio jurídico à administração estadual e municipal” também está logicamente ligado a outra disciplina - “Fundamentos Jurídicos Estado russo”, estudou na primeira fase do ensino profissional superior em diversas áreas do ensino de graduação, e no processo de estudo quais foram formadas competências culturais gerais básicas, visando o domínio da cultura do pensamento, da capacidade de análise e síntese.
O conhecimento de entrada é a base para um estudo mais aprofundado do direito, compreensão dos padrões e relações de causa e efeito, desenvolvendo a capacidade de analisar factos e prever o desenvolvimento subsequente da legislação nacional. A necessidade e a importância de estudar esta disciplina acadêmica são determinadas por fatores teóricos e práticos. Para resolver as tarefas complexas e de grande escala que enfrentam actualmente e que continuarão a ser enfrentadas no futuro próximo, os gestores nacionais necessitam não só de um conhecimento profundo e da capacidade de trabalhar profissionalmente com base no direito positivo, mas também da capacidade de navegar pela diversidade de autoridades públicas em mundo moderno, com a implementação de cujas atividades os gestores inevitavelmente estabelecem vários tipos de relacionamentos.
Estudar o suporte jurídico da administração estadual e municipal ajuda a aprofundar o conhecimento do ordenamento jurídico nacional, contribui não só para ampliar os horizontes gerais do egresso do mestrado pertinente, mas também para desenvolver uma abordagem crítica dos diversos fenômenos do direito. vida, a capacidade de ver tendências no desenvolvimento jurídico no âmbito não apenas do próprio sistema jurídico da Federação Russa, mas também dos principais sistemas jurídicos do nosso tempo.
PALESTRA Nº 1. Conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
Ao controle de acordo com geralmente aceito, incluído em dicionários enciclopédicos definição é função de sistemas organizados complexos de qualquer natureza (técnico, biológico, ambiental, social), garantindo a preservação de sua estrutura (organização interna), mantendo um modo de funcionamento voltado à concretização dos objetivos programáticos. Em seu conteúdo, este é um processo constante e proposital de influência do sujeito sobre o objeto por meio de um mecanismo de controle apropriado.
Os objetos de gestão podem ser coisas (gestão de coisas), fenômenos e processos (gestão de processos), pessoas (gestão de pessoas), e o sujeito da gestão é sempre uma pessoa (operador, gestor, gestor, etc.) ou uma entidade coletiva - administração (diretoria, liderança, comando, etc.). Apesar de toda a diversidade, a essência de qualquer tipo de gestão é a direção e coordenação (coordenação) das ações dos participantes nos processos e fenômenos, sua subordinação à vontade proposital do sujeito gestor.
O conceito de “organização” está intimamente relacionado com a categoria de gestão. Este termo (do grego antigo organizo - “Eu dou uma aparência esbelta, eu arrumo”) tem muitos significados, mas na maioria das vezes denota um grupo de pessoas que realizam atividades conjuntas para atingir um objetivo comum, ou algumas ações que organizam e trazem em objetos de sistema do mundo material ou espiritual. No processo e como resultado dessas ações, forma-se um tipo especial de vínculo social entre as pessoas - as relações sociais organizacionais. Em relação aos processos sociais e às relações entre as pessoas, o conceito de organização é mais amplo do que o conceito de gestão, porque como um tipo de atividade proposital, a gestão é apenas o tipo de organização mais frequentemente manifestado, ou seja, princípios de ordenação, juntamente com tais, por exemplo, formas de organização da atividade social como formação, educação.
No processo de gestão (como um dos tipos específicos de relações sociais entre um sujeito e um objeto), a relação entre esses conceitos é a seguinte: a essência da gestão consiste na organização prática das atividades dos objetos gerenciados quando realizam tarefas atribuídas, e isso por si só organização práticaé uma propriedade integral da gestão. Consequentemente, a organização é um atributo da gestão, uma propriedade inerente.
Gestão socialé a gestão de numerosos e variados processos sociais, ocorrendo em comunidades humanas: tribo, clã, família, vários tipos de associações públicas de pessoas e, finalmente, no estado como a mais ampla e complexa comunidade humana estável. A gestão social é um fenômeno sócio-histórico complexo. Social porque a gestão é uma condição necessária e indispensável atividades conjuntas pessoas, seu elemento necessário. A gestão social é uma categoria histórica porque à medida que a sociedade se desenvolve, as tarefas, o caráter, as formas, os métodos e o círculo de pessoas que realizam a gestão mudam, embora por si só permaneça sempre um atributo necessário da vida de qualquer sociedade em todas as fases da sua história. desenvolvimento.
O pré-requisito e ao mesmo tempo a força motriz do processo de gestão social é o poder. É sabido que o poder é como fenômeno social e propriedade inerente comunidade humana serve como ferramenta de organização de uma determinada sociedade, regulador das relações sociais nela emergentes. EM condições modernas De acordo com a atual Constituição da Federação Russa, no sistema de gestão de todos os assuntos da sociedade e do Estado, podem ser distinguidos três tipos principais de gestão social: pública, municipal e estadual.
Gestão pública realizadas no âmbito e no âmbito de vários tipos de associações de cidadãos, por órgãos de governo por elas criados com base nos princípios do autogoverno de acordo com as cartas, com base na regulamentação jurídica local, complementada por regulamentação administrativa e jurídica estadual, estritamente definido por lei, que está associado ao registo estadual das associações, fiscalização e controlo das suas atividades.
Governo municipal atua sob a forma de autonomia local, atuando como autoridade pública mais próxima da população e garantindo a proteção dos interesses dos cidadãos com base na sua residência conjunta num determinado território. Estabelecendo o modelo constitucional de autogoverno local na Rússia e seu papel na formação de um estado democrático e da sociedade civil, a legislação define claramente tanto os próprios sujeitos do autogoverno local quanto os poderes das autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos no campo do autogoverno local.
Administração pública como forma de implementação das prerrogativas do Estado por seus órgãos e funcionários em sistema comum a gestão pública social é a principal área de atuação e aplicação do direito administrativo. Num sentido organizacional, administrativo e jurídico estrito, a administração pública é entendida como apenas um tipo específico de atividade governamental relacionada com a implementação do poder executivo do governo como um dos ramos do poder governamental, que é realizado por um sistema de executivo estatal especial órgãos ou órgãos governamentais.
Em sentido amplo, a administração pública refere-se às atividades de quaisquer órgãos governamentais de todos os ramos do governo, uma vez que o objetivo geral e o conteúdo das atividades de todo o Estado como um todo e de qualquer um de seus órgãos é uma certa agilização das relações sociais. .
2. A essência da administração pública
Todos os tipos de atividades estatais podem ser divididos em três grupos de acordo com seu lugar no sistema de implementação do poder estatal, conteúdo e formas de expressão.
As formas genéricas consolidadas de atividade estatal realizadas por órgãos estaduais do poder legislativo, executivo e judiciário são geralmente chamadas de ramos do poder estatal. No que diz respeito ao seu conteúdo interno, a atuação dos órgãos de cada um destes três ramos do governo é complexa e consolidada, pois inclui diversas formas, mas apenas uma delas é a principal e determinante. Assim, para as autoridades representativas (legislativas), o tipo principal e determinante da sua atividade é legislativo, embora a Assembleia Federal exerça suas atividades de outras formas, como impeachment, declaração de anistia, participação na resolução de questões de pessoal na nomeação e demissão de alguns altos funcionários do Estado. Da mesma forma, para as autoridades executivas, o tipo de atividade principal e determinante é a atividade executivo-administrativa gerencial, embora também realizem outros tipos de atividades governamentais: atividades representativas da Federação Russa em países estrangeiros, diversas formas de participação em atividades legislativas atividades e o desenvolvimento de doutrinas de política externa e interna.
Formas especializadas específicas de atividade estatal derivam de três ramos genéricos do poder estatal. Estes incluem, por exemplo, a implementação do poder do Ministério Público, as atividades da Câmara de Contas, do Comissário para os Direitos Humanos e seu aparelho, os órgãos da Comissão Eleitoral Central e algumas outras partes do sistema do aparelho estatal. Os tipos especializados de atividades estatais realizadas por esses órgãos também estão previstos na atual Constituição da Federação Russa e são regulamentados detalhadamente por leis federais especiais.
Formas funcionais de atividade estatal, cujo conteúdo são as funções específicas de vários órgãos de aplicação da lei e outros órgãos estatais que realizam atividades de investigação, inquérito, busca operacional, bem como numerosas e variadas funções especiais executivas, de controle, de licenciamento, regulatórias e outras em áreas de jurisdição estabelecidas.
A organização de todos os tipos de atividades governamentais anteriores é acompanhada, proporcionada ou servida por atividades de gestão organizacional, o que dificulta a definição completa da matéria de direito administrativo, discutida no próximo capítulo.
A administração pública como principal forma determinante de exercício do poder executivo e do tipo de atividade governamental apresenta uma série de características. A principal delas, refletindo a essência e a finalidade social da administração pública, reside no caráter prático organizador desse tipo de atividade governamental. Finalidade da administração pública consiste no desejo, habilidade e capacidade das autoridades executivas para organizar a implementação prática de regulamentos e normas gerais de órgãos federais e súditos da Federação, decretos do Presidente da Federação Russa, bem como atos de chefes de súditos da Federação , decretos do Presidente da Federação Russa.
O segundo sinal da administração pública– a sua natureza contínua e cíclica, que é objetivamente determinada pela continuidade da produção e do consumo social no sentido mais amplo da palavra. Todos os outros tipos de atividades estatais relacionadas com a implementação do poder legislativo, judicial, do Ministério Público e outros tipos de poder estatal são intermitentes, enquanto a administração pública é realizada de forma constante e contínua. Termina um ciclo do processo de gestão, outro começa, continua e termina.
O terceiro sinal a administração pública é a natureza executiva e administrativa deste tipo de atividade governamental. Esta característica reflete as características das atividades executivas dos órgãos governamentais e de seus funcionários para a implementação prática requerimentos gerais e regulamentos de leis e atos do poder presidencial.
Os órgãos governamentais cumprem os requisitos das leis e demais regulamentos gerais do poder presidencial e governamental através de um sistema de ações de gestão executiva e administrativa, que se expressam nos atos jurídicos administrativos e nas ações organizacionais e executivas que adotam. Eles executam leis dando ordens.
3. Principais escolas e direções na teoria da administração pública
A maioria dos pesquisadores modernos acredita que foi com o advento dos trabalhos de V. Wilson, F. Goodnow, M. Weber que podemos falar do início primeira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública como uma direção científica independente.
O quadro cronológico desta fase pode ser definido aproximadamente de 1880 a 1920.
Desde 1900, o estudo da administração pública passou a fazer parte da currículos nas principais universidades dos EUA e da Europa Ocidental. Em 1916, Robert Brookings estabeleceu o primeiro Instituto de Pesquisa Governamental em Washington. O objetivo desta organização de pesquisa era desenvolver uma abordagem analítica sistemática para as atividades governamentais. Centros e institutos de investigação semelhantes começaram a surgir na Europa nas décadas de 1920 e 1930.
Segunda fase no desenvolvimento da teoria da administração pública continuou de 1920 a 1950. Os americanos fizeram progressos especialmente grandes nestes anos, o que pode ser explicado por uma série de razões. Diferente países europeus Nos Estados Unidos, as instituições de ensino superior já naquela época gozavam de grande liberdade na elaboração de currículos e na escolha de professores. Tiveram a oportunidade de experimentar e introduzir amplamente novos cursos, um dos quais foi o curso de teoria da administração administrativa e pública, que contribuiu para o desenvolvimento e divulgação da nova ciência.
Pelo contrário, na Europa (especialmente na França e na Grã-Bretanha) o sistema educativo naqueles anos era excessivamente centralizado, a uniformidade era a regra. O cientista político francês J. Steitzel escreve: “O desenvolvimento de um ramo da ciência é, antes de tudo, um processo social; Este desenvolvimento exige uma certa preparação de certas camadas da intelectualidade, superando a oposição que surge pela simples existência de outras indústrias já formadas, com as quais o recém-nascido no futuro poderá começar a competir.”
Houve outro fator favorável que influenciou o intenso desenvolvimento da teoria da administração pública nos EUA. Os americanos já naquela época acreditavam que a ciência da administração pública administrativa e a ciência da gestão de empresas privadas poderiam e deveriam ser aproximadas. Cursos de organização administrativa, gestão de pessoal, tecnologia orçamentária, relações humanas e teoria organizacional foram ministrados em muitas instituições de ensino nos Estados Unidos, tanto para aqueles que se prepararam para serviço público, e para aqueles que deveriam reabastecer a administração empresarial de empresas privadas no futuro. E como o ensino dessas disciplinas tinha um público tão amplo, surgiu um grande número de professores, livros didáticos e trabalhos de pesquisa. Tudo isso contribuiu para o desenvolvimento da teoria da administração pública.
Havia outro fator do mesmo plano. Os americanos sempre enfatizaram a relevância prática da investigação em administração pública; os seus desenvolvimentos científicos continham recomendações práticas e propostas de projetos de reforma fundamentados. Esta abordagem utilitarista do estudo da administração pública permitiu encontrar fontes públicas e privadas de financiamento para trabalhos científicos.
Nas décadas de 1920-1950. maioria destinos conhecidos na teoria da administração pública existiam a escola clássica e a escola das relações humanas. Representantes proeminentes“clássicos” são A. Fayol, L. White, L. Urwick, D. Mooney, T. Wolsey.
Propósito escola clássica foi o desenvolvimento de princípios orientadores para a organização da administração pública profissional. Quase todos os “clássicos” partiram da ideia de que seguir estes princípios levaria ao sucesso da administração pública em países diferentes. Os adeptos da escola clássica não se preocupavam muito com os aspectos sociais das atividades governamentais. Eles procuraram olhar para a organização gerencial de uma perspectiva ampla e tentaram determinar Características gerais e padrões de organização estatal.
Ao mesmo tempo, eles usaram com bastante sucesso a teoria dos fatores ou a gestão científica, emprestada da organização da gestão empresarial. Esta teoria foi desenvolvida por F. Taylor, G. Emerson e G. Ford, que viam a gestão como um mecanismo que funciona como resultado de uma combinação de uma série de fatores com a ajuda dos quais certos objetivos podem ser alcançados com a máxima eficiência com gasto mínimo de recursos. Todas essas ideias foram utilizadas pelos “clássicos” no estudo da administração pública.
O cientista francês A. Fayol é a figura mais significativa da escola clássica de gestão deste período. Sua teoria da administração está delineada no livro Administração Geral e Industrial, publicado em 1916. Fayol chefiou o Centro de Estudos Administrativos de Paris, que ele criou. Ele argumentou que os princípios de gestão que formulou são universais e aplicáveis em quase todos os lugares: na economia, nos serviços e instituições governamentais, no exército e na marinha.
Fayol deu uma definição clássica de gestão científica: “Administrar significa prever, organizar, dispor, coordenar e controlar; prever, ou seja, levar em conta o futuro e desenvolver um programa de ação; organizar, isto é, construir um duplo organismo – material e social – da instituição; comandar, ou seja, forçar o pessoal a trabalhar adequadamente; coordenar, ou seja, conectar, unir, harmonizar todas as ações e todos os esforços; controle, ou seja, garantir que tudo seja feito de acordo com as regras estabelecidas e as ordens dadas”.
Fayol formulou quatorze princípios gerais gestão, que estão incluídos no fundo dourado da ciência:
1) divisão do trabalho (permite reduzir o número de objetos para os quais a atenção e a ação devem ser direcionadas, o que ajuda a aumentar a quantidade e a qualidade da produção ao mesmo tempo que despende o mesmo esforço);
2) poder (o direito de dar ordens e a força que as obriga a obedecer. O poder é impensável sem responsabilidade, isto é, sem sanção - recompensa ou punição - acompanhando sua ação. A responsabilidade é a coroa do poder, sua consequência natural, sua apêndice necessário);
3) unidade de comando (apenas um chefe pode dar duas ordens a um funcionário sobre qualquer ação);
4) unidade de liderança (um líder e um programa para um conjunto de operações que perseguem o mesmo objetivo);
5) subordinação dos interesses privados aos interesses gerais (numa organização, os interesses de um funcionário ou grupo de funcionários não devem ser colocados acima dos interesses da empresa; os interesses do Estado devem estar acima dos interesses de um cidadão ou grupo de cidadãos);
6) disciplina (obediência, diligência, atividade, comportamento, sinais externos de respeito demonstrados de acordo com o acordo estabelecido entre a empresa e seus empregados);
7) remuneração do pessoal (deve ser justa e, se possível, satisfazer o pessoal e a empresa, o empregador e o empregado; incentivar a diligência, compensando o esforço útil);
8) centralização (deve ser aceita ou rejeitada dependendo das tendências e circunstâncias de gestão; trata-se de encontrar o grau de centralização mais favorável para a empresa);
9) hierarquia, (linha posições de liderança, começando pelo mais alto e terminando no mais baixo, caminho pelo qual, passando por todas as etapas, seguem os papéis vindos do poder superior ou a ele endereçados);
10) ordem, ( Lugar específico para cada pessoa e cada pessoa no seu lugar);
11) justiça (para incentivar o pessoal a desempenhar as suas funções com total zelo e devoção, é necessário tratá-lo favoravelmente; a justiça é o resultado de uma combinação de benevolência e justiça);
12) constância de pessoal (a rotatividade de pessoal é causa e consequência da má situação);
13) iniciativa (liberdade para propor e implementar planos);
14) unidade de pessoal (o ponto forte do empreendimento é aproveitar as habilidades de todos, premiar os méritos de todos, sem perturbar a harmonia das relações).
Os princípios de gestão desenvolvidos pela escola clássica afetam dois aspectos principais. Um deles é a justificativa de um sistema racional de administração pública, o segundo diz respeito à construção da estrutura da organização. Os princípios mais importantes da teoria clássica podem ser resumidos da seguinte forma: ciência em vez de competências tradicionais, harmonia em vez de contradições, cooperação em vez de trabalho individual, produtividade máxima em todos os locais de trabalho.
No quadro da escola clássica, o sistema de administração pública surge como uma organização hierárquica de tipo linear-funcional, regulada de cima para baixo, com uma definição clara da função de cada categoria profissional. Deve-se enfatizar que tal modelo é bastante eficaz em condições de um ambiente social estável e em tarefas e situações de gestão semelhantes. Ainda encontra aplicação em vários níveis de governo.
Geralmente forças A abordagem clássica reside na compreensão científica de todas as ligações de gestão no sistema de administração pública, no aumento da produtividade do trabalho através da gestão operacional. No entanto, nos casos em que o factor humano tem uma influência decisiva na eficácia da gestão, a utilização desta abordagem é claramente insuficiente.
Outra escola influente da teoria da administração pública foi a escola de relações humanas. Originou-se na década de 1930, quando a psicologia ainda estava em sua infância. O movimento das relações humanas surgiu em grande parte em resposta ao fracasso da escola clássica em reconhecer o factor humano como um elemento fundamental da eficácia organizacional. E porque surgiu como uma reação às deficiências da abordagem clássica, a escola das relações humanas é por vezes chamada de neoclássica.
Outras pesquisas mostraram, no entanto, que boas relações entre funcionários não levam automaticamente ao aumento da produtividade nas organizações administrativas e que motivar os funcionários para alcançar resultados elevados tem valor mais alto do que a simples satisfação no trabalho. E dentro do movimento das relações humanas, foram desenvolvidos vários modelos motivacionais que são utilizados na teoria da administração pública.
De particular importância são os estudos que descrevem o comportamento real de indivíduos e grupos no processo de desenvolvimento e tomada de decisões governamentais. Em uma relação recomendações práticas O movimento das relações humanas parte do fato de que qualquer teoria normativa de decisões só tem perspectiva de sucesso quando se baseia nos fatos reais do comportamento dos membros da organização no processo de tomada de decisão. Neste caso, o critério de oportunidade não é a eficiência como tal, mas a eficiência face às limitações psicológicas que determinam o quadro para a aplicação prática das recomendações teóricas para a melhoria da gestão. Recomenda-se a utilização de técnicas básicas de gestão das relações humanas, incluindo ações mais eficazes dos gestores imediatos, consultando os funcionários comuns e proporcionando-lhes maiores oportunidades de comunicação no trabalho.
No campo da gestão política durante este período, as ideias mais populares foram o keynesianismo. O famoso economista inglês J.M. Keynes em seu livro “A Teoria Geral do Emprego, Juros e Dinheiro” (1936) propôs seu conceito de regulação estatal da economia. A base das políticas públicas, segundo o keynesianismo, deveria ser a luta contra as crises económicas e o desemprego. Essencialmente, este foi o primeiro modelo sério de política pública anticrise.
Geralmente O modelo keynesiano de administração pública baseia-se nos seguintes princípios:
1) o Estado deve implementar um conjunto de medidas de regulação da economia para superar as consequências negativas das relações de mercado;
2) evitando explosões sociais, o estado redistribui a renda em favor dos pobres por meio de impostos progressivos, do desenvolvimento de um sistema gratuito de educação e saúde;
3) a regulação anticrise se resume a estimular o investimento durante desaceleração econômica aumentando os gastos do governo em compras de bens e serviços, a fim de compensar a falta de procura privada e influenciando a taxa de juro bancária, que numa recessão não deve ser demasiado elevada;
4) a possibilidade de permitir um défice orçamental e uma inflação moderada através da emissão de dinheiro adicional em circulação.
As ideias do keynesianismo ainda são bastante populares hoje e são utilizadas na regulamentação governamental economia de mercado.
Terceira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública começou na década de 1950. e continuou até o final do século XX. As direções mais influentes deste período podem ser consideradas abordagens comportamentais, sistêmicas e situacionais.
A escola de ciências comportamentais afastou-se um pouco da escola de relações humanas, que se concentrava em métodos de estabelecer relações interpessoais. Nova abordagem distingue-se pelo seu desejo de melhor ajudar os funcionários públicos a compreender as suas próprias capacidades nas estruturas governamentais através da aplicação de conceitos da ciência comportamental. O principal objetivo desta escola é linhas gerais era aumentar a eficácia da organização, aumentando a eficiência dos seus recursos humanos.
No âmbito da abordagem comportamental, os cientistas estudaram vários aspectos interação social, motivação, natureza do poder e autoridade na administração pública. A abordagem comportamental foi especialmente popular na década de 1960. Tal como as escolas anteriores, esta abordagem defendia "o único a melhor maneira» soluções para problemas de gestão. O seu principal postulado é que a aplicação correta da ciência comportamental melhorará a eficiência tanto do funcionário individual como do sistema de administração pública como um todo.
(Documento)
n1.doc
I. A. KuznetsovaAdministração estadual e municipal.
Notas de aula
Editora: Eksmo, 2008; 160 pp.
As notas de aula atendem às exigências da norma educacional estadual para o ensino profissional superior.
A acessibilidade e a brevidade da apresentação permitem que você adquira de forma rápida e fácil conhecimentos básicos sobre o assunto, prepare-se e passe com sucesso em testes e exames.
São considerados o conceito, a essência da administração pública, os tipos e formas do Estado, as autoridades públicas, a estrutura e competência das autoridades legislativas e executivas da Federação Russa, o judiciário, o sistema de governos locais e muito mais.
Para estudantes de universidades e faculdades econômicas, bem como para aqueles que estudam este assunto de forma independente.
Índice
PALESTRA Nº 1. Conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
2. A essência da administração pública
3. Principais escolas e direções na teoria da administração pública
AULA Nº 2. Metodologia e métodos, sujeitos e objetos da administração pública
1. Metodologia da administração pública
2. Sujeitos e objetos da administração pública
PALESTRA Nº 3. Essência e tipos de estado
1. Conceito e características do estado
2. O poder político como categoria sociológica geral
3. Tipos de estado
PALESTRA Nº 4. Forma de estado
1. O conceito de forma de estado
2. Formas de governo
3. Formas de governo
4. Regime político
PALESTRA Nº 5. Órgãos governamentais
1. Conceito, estatuto jurídico
2. Classificação das autoridades públicas
3. Instituto do Presidente da Federação Russa: status, poderes, responsabilidade
4. Administração do Presidente da Federação Russa
PALESTRA Nº 6. Estrutura e competência das autoridades legislativas e executivas da Federação Russa
1. Assembleia Federal da Federação Russa: procedimento de formação, base jurídica para atividades, estrutura e poderes
2. Estrutura e organização das atividades do Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa
3. Estrutura e organização das atividades da Duma Estatal da Assembleia Federal da Federação Russa
4. Estatuto jurídico de deputado da Duma do Estado e membro do Conselho da Federação
5. O Governo da Federação Russa no sistema de poder estatal: base jurídica para atividades, estrutura e poderes
PALESTRA Nº 7. Poder judicial na Federação Russa
1. Conceito, características e funções do poder judiciário na Federação Russa
2. Órgãos judiciais da Federação Russa: procedimento de formação, composição e competência
PALESTRA Nº 8. Organização territorial do poder estatal. Características da estrutura estatal da Federação Russa
1. Base constitucional e legal para a organização do poder estatal das entidades constituintes, delimitação da jurisdição da Federação Russa e das entidades constituintes da Federação Russa
2. Autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa
3. Órgãos legislativos das entidades constituintes da Federação Russa
4. Mais alto funcionário (chefe) de uma entidade constituinte da Federação: situação jurídica e poderes
PALESTRA Nº 9. A essência e os principais rumos de atuação da política sociocultural estadual
1. Regulamentação estatal da educação e da ciência na Federação Russa
2. Regulação estatal nos setores culturais
3. Regulação estatal no domínio da saúde, serviços sociais e proteção social da população
PALESTRA Nº 10. Administração pública no domínio da segurança e protecção do indivíduo, da sociedade e do Estado
1. O conceito de segurança e seus tipos
2. Sistema de segurança da Federação Russa, forças e meios para garanti-lo
PALESTRA Nº 11. Governo local na Federação Russa
1. O conceito de governo local
2. Princípios do governo local
3. Base jurídica do governo autônomo local
PALESTRA Nº 12. Fundamentos organizacionais do governo local
1. O conceito de fundamentos organizacionais do governo local
2. Sistema e estrutura dos órgãos governamentais locais
3. Características da organização do governo autônomo local nas cidades-sujeitos da Federação Russa Moscou e São Petersburgo, cidades administrativas fechadas e cidades científicas
4. Carta município
PALESTRA Nº 13. O sistema de governos locais e seu papel na sociedade
1. Órgãos representativos do governo autônomo local: conceito, estrutura e procedimento de formação
2. Disposições gerais sobre o estatuto de deputado - membro de um órgão eleito do governo local
3. Características gerais status legal administração municipal
4. Chefe de município: estatuto e competências
PALESTRA Nº 14. Garantias e responsabilidade no sistema de autogoverno estadual e local
1. Ofensas e responsabilidade
2. Responsabilidade dos órgãos estaduais e municipais, organizações que atuam em infrações no âmbito da administração estadual e municipal
PALESTRA Nº 1. Conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
Ao controle segundo a definição geralmente aceita incluída nos dicionários enciclopédicos, é função de sistemas organizados complexos de qualquer natureza (técnico, biológico, ambiental, social), garantindo a preservação de sua estrutura (organização interna), mantendo um modo de funcionamento voltado para realização dos objetivos do programa. Em seu conteúdo, este é um processo constante e proposital de influência do sujeito sobre o objeto por meio de um mecanismo de controle apropriado.
Os objetos de gestão podem ser coisas (gestão de coisas), fenômenos e processos (gestão de processos), pessoas (gestão de pessoas), e o sujeito da gestão é sempre uma pessoa (operador, gestor, gestor, etc.) ou uma entidade coletiva - administração (diretoria, liderança, comando, etc.). Apesar de toda a diversidade, a essência de qualquer tipo de gestão é a direção e coordenação (coordenação) das ações dos participantes nos processos e fenômenos, sua subordinação à vontade proposital do sujeito gestor.
O conceito de “organização” está intimamente relacionado com a categoria de gestão. Este termo (do grego antigo organizo - “Eu dou uma aparência esbelta, eu arrumo”) tem muitos significados, mas na maioria das vezes denota um grupo de pessoas que realizam atividades conjuntas para atingir um objetivo comum, ou algumas ações que organizam e trazem em objetos de sistema do mundo material ou espiritual. No processo e como resultado dessas ações, forma-se um tipo especial de vínculo social entre as pessoas - as relações sociais organizacionais. Em relação aos processos sociais e às relações entre as pessoas, o conceito de organização é mais amplo do que o conceito de gestão, porque como um tipo de atividade proposital, a gestão é apenas o tipo de organização mais frequentemente manifestado, ou seja, princípios de ordenação, juntamente com tais, por exemplo, formas de organização da atividade social como formação, educação.
No processo de gestão (como um dos tipos específicos de relações sociais entre um sujeito e um objeto), a relação entre esses conceitos é a seguinte: a essência da gestão consiste na organização prática das atividades dos objetos gerenciados quando realizam tarefas atribuídas, e esta organização prática em si é uma propriedade integrante da gestão. Consequentemente, a organização é um atributo da gestão, uma propriedade inerente.
Gestão social- esta é a gestão de numerosos e diversos processos sociais que ocorrem nas comunidades humanas: tribo, clã, família, vários tipos de associações públicas de pessoas e, finalmente, no estado como a mais ampla e complexa comunidade humana estável. A gestão social é um fenômeno sócio-histórico complexo. Social porque a gestão é condição necessária e indispensável para a atuação conjunta das pessoas, seu elemento necessário. A gestão social é uma categoria histórica porque à medida que a sociedade se desenvolve, as tarefas, o caráter, as formas, os métodos e o círculo de pessoas que realizam a gestão mudam, embora por si só permaneça sempre um atributo necessário da vida de qualquer sociedade em todas as fases da sua história. desenvolvimento.
O pré-requisito e ao mesmo tempo a força motriz do processo de gestão social é o poder. É sabido que o poder como fenômeno social e propriedade integrante da comunidade humana serve como instrumento de organização de uma determinada sociedade, regulador das relações sociais nela emergentes. Nas condições modernas da atual Constituição da Federação Russa, no sistema de gestão de todos os assuntos da sociedade e do Estado, podem ser distinguidos três tipos principais de gestão social: pública, municipal e estadual.
Gestão pública realizadas no âmbito e no âmbito de vários tipos de associações de cidadãos, por órgãos de governo por elas criados com base nos princípios do autogoverno de acordo com as cartas, com base na regulamentação jurídica local, complementada por regulamentação administrativa e jurídica estadual, estritamente definido por lei, que está associado ao registo estadual das associações, fiscalização e controlo das suas atividades.
Governo municipal atua sob a forma de autonomia local, atuando como autoridade pública mais próxima da população e garantindo a proteção dos interesses dos cidadãos com base na sua residência conjunta num determinado território. Estabelecendo o modelo constitucional de autogoverno local na Rússia e seu papel na formação de um estado democrático e da sociedade civil, a legislação define claramente tanto os próprios sujeitos do autogoverno local quanto os poderes das autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos no campo do autogoverno local.
Administração pública como forma de implementação das prerrogativas do Estado pelos seus órgãos e funcionários no sistema geral da administração pública social é a principal esfera de ação e aplicação das normas do direito administrativo. Num sentido organizacional, administrativo e jurídico estrito, a administração pública é entendida como apenas um tipo específico de atividade governamental relacionada com a implementação do poder executivo do governo como um dos ramos do poder governamental, que é realizado por um sistema de executivo estatal especial órgãos ou órgãos governamentais.
Em sentido amplo, a administração pública refere-se às atividades de quaisquer órgãos governamentais de todos os ramos do governo, uma vez que o objetivo geral e o conteúdo das atividades de todo o Estado como um todo e de qualquer um de seus órgãos é uma certa agilização das relações sociais. .
2. A essência da administração pública
Todos os tipos de atividades estatais podem ser divididos em três grupos de acordo com seu lugar no sistema de implementação do poder estatal, conteúdo e formas de expressão.
As formas genéricas consolidadas de atividade estatal realizadas por órgãos estaduais do poder legislativo, executivo e judiciário são geralmente chamadas de ramos do poder estatal. No que diz respeito ao seu conteúdo interno, a atuação dos órgãos de cada um destes três ramos do governo é complexa e consolidada, pois inclui diversas formas, mas apenas uma delas é a principal e determinante. Assim, para as autoridades representativas (legislativas), o tipo principal e determinante da sua atividade é legislativo, embora a Assembleia Federal exerça suas atividades de outras formas, como impeachment, declaração de anistia, participação na resolução de questões de pessoal na nomeação e demissão de alguns altos funcionários do Estado. Da mesma forma, para as autoridades executivas, o tipo de atividade principal e determinante é a atividade executivo-administrativa gerencial, embora também realizem outros tipos de atividades governamentais: atividades representativas da Federação Russa em países estrangeiros, diversas formas de participação em atividades legislativas atividades e o desenvolvimento de doutrinas de política externa e interna.
Formas especializadas específicas de atividade estatal derivam de três ramos genéricos do poder estatal. Estes incluem, por exemplo, a implementação do poder do Ministério Público, as atividades da Câmara de Contas, do Comissário para os Direitos Humanos e seu aparelho, os órgãos da Comissão Eleitoral Central e algumas outras partes do sistema do aparelho estatal. Os tipos especializados de atividades estatais realizadas por esses órgãos também estão previstos na atual Constituição da Federação Russa e são regulamentados detalhadamente por leis federais especiais.
Formas funcionais de atividade estatal, cujo conteúdo são as funções específicas de vários órgãos de aplicação da lei e outros órgãos estatais que realizam atividades de investigação, inquérito, busca operacional, bem como numerosas e variadas funções especiais executivas, de controle, de licenciamento, regulatórias e outras em áreas de jurisdição estabelecidas.
A organização de todos os tipos de atividades governamentais anteriores é acompanhada, proporcionada ou servida por atividades de gestão organizacional, o que dificulta a definição completa da matéria de direito administrativo, discutida no próximo capítulo.
A administração pública como principal forma determinante de exercício do poder executivo e do tipo de atividade governamental apresenta uma série de características. A principal delas, refletindo a essência e a finalidade social da administração pública, reside no caráter prático organizador desse tipo de atividade governamental. Finalidade da administração pública consiste no desejo, habilidade e capacidade das autoridades executivas para organizar a implementação prática de regulamentos e normas gerais de órgãos federais e súditos da Federação, decretos do Presidente da Federação Russa, bem como atos de chefes de súditos da Federação , decretos do Presidente da Federação Russa.
O segundo sinal da administração pública– a sua natureza contínua e cíclica, que é objetivamente determinada pela continuidade da produção e do consumo social no sentido mais amplo da palavra. Todos os outros tipos de atividades estatais relacionadas com a implementação do poder legislativo, judicial, do Ministério Público e outros tipos de poder estatal são intermitentes, enquanto a administração pública é realizada de forma constante e contínua. Termina um ciclo do processo de gestão, outro começa, continua e termina.
O terceiro sinal a administração pública é a natureza executiva e administrativa deste tipo de atividade governamental. Esta característica reflete as peculiaridades da atuação executiva dos órgãos governamentais e de seus dirigentes na implementação prática dos requisitos e regulamentos gerais das leis e atos do poder presidencial.
Os órgãos governamentais cumprem os requisitos das leis e demais regulamentos gerais do poder presidencial e governamental através de um sistema de ações de gestão executiva e administrativa, que se expressam nos atos jurídicos administrativos e nas ações organizacionais e executivas que adotam. Eles executam leis dando ordens.
3. Principais escolas e direções na teoria da administração pública
A maioria dos pesquisadores modernos acredita que foi com o advento dos trabalhos de V. Wilson, F. Goodnow, M. Weber que podemos falar do início primeira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública como uma direção científica independente.
O quadro cronológico desta fase pode ser definido aproximadamente de 1880 a 1920.
Desde 1900, o estudo da administração pública tornou-se parte do currículo das principais universidades dos EUA e da Europa Ocidental. Em 1916, Robert Brookings estabeleceu o primeiro Instituto de Pesquisa Governamental em Washington. O objetivo desta organização de pesquisa era desenvolver uma abordagem analítica sistemática para as atividades governamentais. Centros e institutos de investigação semelhantes começaram a surgir na Europa nas décadas de 1920 e 1930.
Segunda fase no desenvolvimento da teoria da administração pública continuou de 1920 a 1950. Os americanos fizeram progressos especialmente grandes nestes anos, o que pode ser explicado por uma série de razões. Ao contrário dos países europeus, nos Estados Unidos as instituições de ensino superior já gozavam de grande liberdade na elaboração de currículos e na escolha de professores. Tiveram a oportunidade de experimentar e introduzir amplamente novos cursos, um dos quais foi o curso de teoria da administração administrativa e pública, que contribuiu para o desenvolvimento e divulgação da nova ciência.
Pelo contrário, na Europa (especialmente na França e na Grã-Bretanha) o sistema educativo naqueles anos era excessivamente centralizado, a uniformidade era a regra. O cientista político francês J. Steitzel escreve: “O desenvolvimento de um ramo da ciência é, antes de tudo, um processo social; Este desenvolvimento exige uma certa preparação de certas camadas da intelectualidade, superando a oposição que surge pela simples existência de outras indústrias já formadas, com as quais o recém-nascido no futuro poderá começar a competir.”
Houve outro fator favorável que influenciou o intenso desenvolvimento da teoria da administração pública nos EUA. Os americanos já naquela época acreditavam que a ciência da administração pública administrativa e a ciência da gestão de empresas privadas poderiam e deveriam ser aproximadas. Cursos de organização administrativa, gestão de pessoal, tecnologia orçamentária, relações humanas e teoria organizacional foram ministrados em muitas instituições educacionais nos Estados Unidos, tanto para aqueles que estavam se preparando para o serviço público quanto para aqueles que deveriam ingressar na administração de empresas privadas. negócios no futuro. E como o ensino dessas disciplinas tinha um público tão amplo, surgiu um grande número de professores, livros didáticos e trabalhos de pesquisa. Tudo isso contribuiu para o desenvolvimento da teoria da administração pública.
Havia outro fator do mesmo plano. Os americanos sempre enfatizaram a relevância prática da investigação em administração pública; os seus desenvolvimentos científicos continham recomendações práticas e propostas de projetos de reforma fundamentados. Esta abordagem utilitarista do estudo da administração pública permitiu encontrar fontes públicas e privadas de financiamento para trabalhos científicos.
Nas décadas de 1920-1950. As direções mais famosas da teoria da administração pública foram a escola clássica e a escola das relações humanas. Representantes proeminentes dos “clássicos” são A. Fayol, L. White, L. Urwick, D. Mooney, T. Wolsey.
O objetivo da escola clássica era desenvolver os princípios básicos da organização da administração pública profissional. Quase todos os “clássicos” partiram da ideia de que seguir estes princípios levaria ao sucesso da administração pública em diferentes países. Os adeptos da escola clássica não se preocupavam muito com os aspectos sociais das atividades governamentais. Procuraram olhar para a organização da gestão a partir de uma perspectiva ampla e tentaram determinar as características e padrões gerais da organização estatal.
Ao mesmo tempo, eles usaram com bastante sucesso a teoria dos fatores ou a gestão científica, emprestada da organização da gestão empresarial. Esta teoria foi desenvolvida por F. Taylor, G. Emerson e G. Ford, que viam a gestão como um mecanismo que funciona como resultado de uma combinação de uma série de fatores com a ajuda dos quais certos objetivos podem ser alcançados com a máxima eficiência com gasto mínimo de recursos. Todas essas ideias foram utilizadas pelos “clássicos” no estudo da administração pública.
O cientista francês A. Fayol é a figura mais significativa da escola clássica de gestão deste período. Sua teoria da administração está delineada no livro Administração Geral e Industrial, publicado em 1916. Fayol chefiou o Centro de Estudos Administrativos de Paris, que ele criou. Ele argumentou que os princípios de gestão que formulou são universais e aplicáveis em quase todos os lugares: na economia, nos serviços e instituições governamentais, no exército e na marinha.
Fayol deu uma definição clássica de gestão científica: “Administrar significa prever, organizar, dispor, coordenar e controlar; prever, ou seja, levar em conta o futuro e desenvolver um programa de ação; organizar, isto é, construir um duplo organismo – material e social – da instituição; comandar, ou seja, forçar o pessoal a trabalhar adequadamente; coordenar, ou seja, conectar, unir, harmonizar todas as ações e todos os esforços; controle, ou seja, garantir que tudo seja feito de acordo com as regras estabelecidas e as ordens dadas”.
Fayol formulou quatorze princípios gerais de gestão que estão incluídos no fundo dourado da ciência:
1) divisão do trabalho (permite reduzir o número de objetos para os quais a atenção e a ação devem ser direcionadas, o que ajuda a aumentar a quantidade e a qualidade da produção ao mesmo tempo que despende o mesmo esforço);
2) poder (o direito de dar ordens e a força que as obriga a obedecer. O poder é impensável sem responsabilidade, isto é, sem sanção - recompensa ou punição - acompanhando sua ação. A responsabilidade é a coroa do poder, sua consequência natural, sua apêndice necessário);
3) unidade de comando (apenas um chefe pode dar duas ordens a um funcionário sobre qualquer ação);
4) unidade de liderança (um líder e um programa para um conjunto de operações que perseguem o mesmo objetivo);
5) subordinação dos interesses privados aos interesses gerais (numa organização, os interesses de um funcionário ou grupo de funcionários não devem ser colocados acima dos interesses da empresa; os interesses do Estado devem estar acima dos interesses de um cidadão ou grupo de cidadãos);
6) disciplina (obediência, diligência, atividade, comportamento, sinais externos de respeito demonstrados de acordo com o acordo estabelecido entre a empresa e seus empregados);
7) remuneração do pessoal (deve ser justa e, se possível, satisfazer o pessoal e a empresa, o empregador e o empregado; incentivar a diligência, compensando o esforço útil);
8) centralização (deve ser aceita ou rejeitada dependendo das tendências e circunstâncias de gestão; trata-se de encontrar o grau de centralização mais favorável para a empresa);
9) hierarquia (série de cargos de liderança, começando pelo mais alto e terminando no mais baixo, caminho pelo qual, passando por todas as etapas, seguem os papéis vindos da autoridade máxima ou a ela endereçados);
10) ordem (um determinado lugar para cada pessoa e cada pessoa no seu lugar);
11) justiça (para incentivar o pessoal a desempenhar as suas funções com total zelo e devoção, é necessário tratá-lo favoravelmente; a justiça é o resultado de uma combinação de benevolência e justiça);
12) constância de pessoal (a rotatividade de pessoal é causa e consequência da má situação);
13) iniciativa (liberdade para propor e implementar planos);
14) unidade de pessoal (o ponto forte do empreendimento é aproveitar as habilidades de todos, premiar os méritos de todos, sem perturbar a harmonia das relações).
Os princípios de gestão desenvolvidos pela escola clássica afetam dois aspectos principais. Um deles é a justificativa de um sistema racional de administração pública, o segundo diz respeito à construção da estrutura da organização. Os princípios mais importantes da teoria clássica podem ser resumidos da seguinte forma: ciência em vez de competências tradicionais, harmonia em vez de contradições, cooperação em vez de trabalho individual, produtividade máxima em todos os locais de trabalho.
No quadro da escola clássica, o sistema de administração pública surge como uma organização hierárquica de tipo linear-funcional, regulada de cima para baixo, com uma definição clara da função de cada categoria profissional. Deve-se enfatizar que tal modelo é bastante eficaz em condições de um ambiente social estável e em tarefas e situações de gestão semelhantes. Ainda encontra aplicação em vários níveis de governo.
Em geral, os pontos fortes da abordagem clássica residem na compreensão científica de todas as ligações de gestão no sistema de administração pública, no aumento da produtividade do trabalho através da gestão operacional. No entanto, nos casos em que o factor humano tem uma influência decisiva na eficácia da gestão, a utilização desta abordagem é claramente insuficiente.
Outra escola influente da teoria da administração pública foi a escola de relações humanas. Originou-se na década de 1930, quando a psicologia ainda estava em sua infância. O movimento das relações humanas surgiu em grande parte em resposta ao fracasso da escola clássica em reconhecer o factor humano como um elemento fundamental da eficácia organizacional. E porque surgiu como uma reação às deficiências da abordagem clássica, a escola das relações humanas é por vezes chamada de neoclássica.
Outras pesquisas mostraram, no entanto, que boas relações com os funcionários não levam automaticamente ao aumento da produtividade nas organizações administrativas e que motivar os funcionários para alcançar resultados elevados é mais importante do que a simples satisfação no trabalho. E dentro do movimento das relações humanas, foram desenvolvidos vários modelos motivacionais que são utilizados na teoria da administração pública.
De particular importância são os estudos que descrevem o comportamento real de indivíduos e grupos no processo de desenvolvimento e tomada de decisões governamentais. Em relação às recomendações práticas, o movimento das relações humanas parte do fato de que qualquer teoria normativa de decisões só tem perspectiva de sucesso quando se baseia nos fatos reais do comportamento dos membros da organização no processo de tomada de decisão. Neste caso, o critério de oportunidade não é a eficiência como tal, mas a eficiência face às limitações psicológicas que determinam o quadro para a aplicação prática das recomendações teóricas para a melhoria da gestão. Recomenda-se a utilização de técnicas básicas de gestão das relações humanas, incluindo ações mais eficazes dos gestores imediatos, consultando os funcionários comuns e proporcionando-lhes maiores oportunidades de comunicação no trabalho.
No campo da gestão política durante este período, as ideias mais populares foram o keynesianismo. O famoso economista inglês J.M. Keynes em seu livro “A Teoria Geral do Emprego, Juros e Dinheiro” (1936) propôs seu conceito de regulação estatal da economia. A base das políticas públicas, segundo o keynesianismo, deveria ser a luta contra as crises económicas e o desemprego. Essencialmente, este foi o primeiro modelo sério de política pública anticrise.
Geralmente O modelo keynesiano de administração pública baseia-se nos seguintes princípios:
1) o Estado deve implementar um conjunto de medidas de regulação da economia para superar as consequências negativas das relações de mercado;
2) evitando explosões sociais, o estado redistribui a renda em favor dos pobres por meio de impostos progressivos, do desenvolvimento de um sistema gratuito de educação e saúde;
3) a regulação anti-crise resume-se a estimular o investimento durante uma recessão económica, aumentando os gastos do governo em compras, bens e serviços, a fim de compensar a falta de procura privada e influenciando a taxa de juro bancária, que numa recessão não deveria ser muito alto;
4) a possibilidade de permitir um défice orçamental e uma inflação moderada através da emissão de dinheiro adicional em circulação.
As ideias do keynesianismo ainda são bastante populares hoje e são utilizadas na regulação governamental da economia de mercado.
Terceira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública começou na década de 1950. e continuou até o final do século XX. As direções mais influentes deste período podem ser consideradas abordagens comportamentais, sistêmicas e situacionais.
A escola de ciências comportamentais afastou-se um pouco da escola de relações humanas, que se concentrava em métodos para estabelecer relações interpessoais. A nova abordagem procura ajudar melhor os funcionários públicos a compreender as suas próprias capacidades no governo através da aplicação de conceitos da ciência comportamental. O principal objetivo desta escola, em termos muito gerais, era melhorar a eficiência de uma organização, aumentando a eficiência dos seus recursos humanos.
No âmbito da abordagem comportamental, os cientistas estudaram vários aspectos da interação social, da motivação, da natureza do poder e da autoridade na administração pública. A abordagem comportamental foi especialmente popular na década de 1960. Tal como as escolas anteriores, esta abordagem defendia uma “melhor maneira” de resolver problemas de gestão. O seu principal postulado é que a aplicação correta da ciência comportamental melhorará a eficiência tanto do funcionário individual como do sistema de administração pública como um todo.
AULA Nº 2. Metodologia e métodos, sujeitos e objetos da administração pública
1. Metodologia da administração pública
Metodologia e métodos de estudo da administração pública. Na ciência da gestão pública (estadual, municipal, corporativa) existem diversas escolas que reúnem cientistas com ideias semelhantes. No entanto, existem diferentes abordagens metodológicas: totalitário, democrático e religioso do Estado. Com uma abordagem totalitária da gestão pública, a ênfase é colocada na necessidade de um poder estatal forte (em alguns casos, a ditadura de um determinado estrato social da sociedade ou a ditadura pessoal de um líder), a própria fusão de órgãos estatais, a partido no poder (geralmente comunista, mas existem outros), as associações públicas são subordinadas ao partido no poder e aos órgãos do Estado, o autogoverno local é abolido. Este é um sistema de gerenciamento de comando administrativo.
Os conceitos democráticos de administração pública são representados por um grande número várias escolas, incluindo escolas associadas às ideias do “estado mau” e do “estado bom”, do “estado vigia nocturno” e do “estado regulador omnipotente”, escolas que defendem a prioridade dos métodos económicos ou políticos de gestão, e os conceitos do estado de bem-estar social e do estado, que cria apenas condições favoráveis às atividades do indivíduo, com as ideias de “burocracia racional”, tecnocracia e outros conceitos que exigem, por um lado, a separação da administração estadual e municipal, e de outro, a ideia dos órgãos municipais como “agentes do Estado”.
Apesar de todas as suas diferenças, os conceitos democráticos baseiam-se em princípios comuns. postulados de gestão– valores humanos universais, princípios de democracia, pluralismo político e ideológico, separação de poderes, Estado de direito, reconhecimento do autogoverno local, etc. Eles rejeitam o totalitarismo e o autoritarismo, afirmam o controle do funcionário pela população, e colocam colocá-lo ao serviço dos interesses gerais (e não de classe).
As abordagens estatais-religiosas, teocráticas (por exemplo, na Arábia Saudita) ou clericais (no Irão) à administração pública são típicas de muitos países muçulmanos.
Os conceitos fundamentalistas muçulmanos relativos à governação estão associados às ideias do califado como Melhor forma governação, com a negação de eleições para órgãos do Estado (são substituídas pela nomeação pelo monarca de um conselho consultivo - ashura - sob o governante). Em vez da participação dos cidadãos na governação, utiliza-se a prática do Majlis (recepção em dias estabelecidos de qualquer devoto pelo chefe de Estado, que também é imã - o chefe religioso, e membros da sua família).
Nos países árabes que foram influenciados por ideias liberais e são repúblicas (Argélia, Egito, etc.), apenas elementos da ordem anterior foram preservados (a própria exclusão das mulheres da política e do serviço público, a asshura tornou-se parcialmente conselho consultivo eleito sob o presidente).
Ao estudar administração pública, vários científico geral e especial métodos. Entre métodos científicos grande importância ter análise e síntese. Com a ajuda deles, por exemplo, distinguem-se ramos do poder estatal (legislativo, executivo, judiciário, etc.) e criam-se os conceitos de aparelho estatal (no sentido amplo), município e autogoverno local.
Aplicar método lógico(com a sua ajuda são tiradas várias conclusões, por exemplo, sobre o princípio da legalidade na gestão), método de formalização(ajuda, por exemplo, a criar várias classificações), método comparativo(permite comparar possibilidades jeitos diferentes administração pública), Métodos Quantitativos(incluindo dados estatísticos que indicam a composição do aparelho de gestão), método de previsão(por exemplo, uma conclusão sobre a possível cisão de novos ramos do governo), extrapolação(extensão dos sinais de um determinado fenômeno a outros fenômenos semelhantes), modelagem(recriação artificial de determinados procedimentos de gestão), experimentar(testes práticos das atividades de determinados controles sob condições criadas pelo experimentador).
No estudo da administração pública, são amplamente utilizados método histórico(por exemplo, através da utilização de dados históricos, são identificadas tendências de governação), métodos e técnicas sociológicas concretas(questionários, entrevistas, pesquisas com a população, servidores estaduais e municipais), métodos de pesquisa sócio-qualitativa(por exemplo, para identificar preferências sociais grupos diferentes funcionários), jurídico(estudo dos regulamentos que regem a administração pública), jurídico comparativo(por exemplo, comparação com modelos de gestão estrangeiros, comparação contrastiva).
O papel mais importante no estudo da administração pública é desempenhado por métodos de monitoramento das atividades dos órgãos e funcionários relevantes, métodos de simulação (por exemplo, a organização de jogos de negócios, copiando certo tipo atividades de um órgão estatal ou governo local), vários métodos privados, estudo de documentos, estatísticas, relatórios de órgãos relevantes, dados da mídia.
