Fundamentos legais das palestras do governo estadual e municipal. O sistema de governo estadual e municipal da Federação Russa O sistema de governo estadual e municipal da Federação Russa Um curso de palestras para programas de formação profissional
Aula nº 1
Ludwig Berne: “O governo é as velas, as pessoas são o vento, o estado é o navio, o tempo é o mar”
Tema 1. O conteúdo do sistema de governo estadual e municipal.
Objeto e sujeito controlado pelo governo
Níveis e ramos do governo
A administração pública como um sistema
Princípios do sistema de administração pública
Fundamentos do sistema de administracao publica
1. Objeto e sujeito da administração pública.
A Rússia como um estado de acordo com a constituição:
Federal
jurídico
democrático
social
secular
O aparelho estatal é uma estrutura de sujeitos que se responsabiliza por resolver profissionalmente as questões e problemas da sociedade.
A especificidade da administração pública reside no facto de o aparelho estatal autorizado exercer as suas funções exclusivamente a título profissional.
Tipos de influência do estado:
gradual \ radical;
direto indireto;
episódica \ constante;
Objetos da administração estadual:
processos socioeconômicos (adoção de leis, etc.);
instituições públicas (sistemas de educação, proteção da população, etc.);
grupos sociais (problemas dos alunos, jovens, regiões);
sistemas econômicos.
2. Níveis e ramos de poder.
Poderes de poder - áreas de actividade de gestão verticalmente autorizadas, determinadas de acordo com o princípio da separação de poderes utilizado num regime político democrático.
Níveis de poder - fileiras ordenadas de execução das atividades, divididas de acordo com o regime de delegação de autoridade (dos níveis mais altos para os mais baixos).
O sujeito da administração estatal é uma entidade territorial.
Administração Pública = Administração Federal + Administração Regional!
O governo municipal é um ramo independente.
Sinais da presença da administração do estado e ramos do governo:
disponibilidade de órgãos estaduais especializados;
fixação legal do local;
a estrutura da organização do poder, subordinação horizontal e vertical;
objetivos enfrentados pelos ramos do governo.
3. A administração pública como sistema.
A divisão do sistema de IG em ramos e níveis de poder visa garantir o bom funcionamento do sistema gerido com base nos princípios da proporcionalidade, continuidade em todas as suas divisões.
Administração pública - processos que regulam as relações dentro do Estado por meio da divisão de esferas de influência entre os principais níveis e poderes do governo.
O objetivo do sistema de governo estadual e municipal é garantir estabilidade social, confiança no futuro, paz, reprodução (ampliada, simples), altas taxas de crescimento (PIB) e melhoria do bem-estar da população.
Sinais do sistema GMU:
integridade
continuidade
soberania
Sistema - conexão de elementos para uma única tarefa.
A natureza sistêmica da IG é garantir a unidade dos princípios administrativos e de parceria na prática, Relações sociais e processos.
Funções do sistema GU:
institucional
com propósito
funcional
ideológico
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA
A. V. SIGAREV
SUPORTE JURÍDICO À GOVERNANÇA ESTADUAL E MUNICIPAL
Curso de palestras
para estudantes de todas as formas de estudo
na direção da capacitação 38.04.04 Administração estadual e municipal
grau: mestre
programa: Gestão das finanças estaduais e municipais; administração estadual e municipal em uma entidade constituinte da Federação Russa
Novosibirsk, 2016
Publicado de acordo com o plano de trabalho pedagógico e metodológico da SIU-filial da RANEPA
Revisores:
Osipov A. G. - Chefe do Departamento Jurídico e Ciências Sociais Universidade Siberiana de Geossistemas e Tecnologias, Doutor em Ciências Históricas, Professor;
Markeev A.I. - Professor do Departamento de Direito Constitucional e Municipal do SIU - ramo da RANEPA, Candidato de Direito, Professor Associado.
Sigarev, A. V. Apoio jurídico da gestão estadual e municipal: um curso de palestras. / A. V. Sigarev; SIU-filial da RANEPA. - Novosibirsk: SibAGS Publishing House, 2016.
O curso de palestras aborda as principais questões de regulação jurídica da administração estadual e municipal: o conceito de poder estatal e administração pública, os princípios de regulação jurídica da administração estadual e municipal, o sistema de fontes de regulação jurídica da administração estadual e municipal . A regulamentação legal das atividades do Presidente da Federação Russa, da Assembleia Federal, do Governo da Federação Russa, judiciário, órgãos do Ministério Público da Federação Russa, bem como autoridades estatais das entidades constituintes da Federação Russa e governos locais. Destinado a alunos de mestrado de todas as formas de ensino na direção de preparação 38.04.04 "Gestão estadual e municipal".
PREFÁCIO.. 6
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA.. 8
SEÇÃO I. 11
Introdução ao amparo legal do governo estadual e municipal 11
CAPÍTULO 1. Tema, princípios, sistema e fontes de suporte legal para as atividades de gestão. onze
1.1. À questão do conceito de administração pública 11
1.2. Administração estadual e municipal como objeto de regulamentação legal 14
1.3. O sistema de fontes de regulação jurídica do governo estadual e municipal. vinte
1.4. Princípios de regulação legal do governo estadual e municipal 31
CAPÍTULO 2. Fundamentos da regulamentação legal das atividades dos órgãos estatais 45
2.1. O conceito e os signos do poder estatal. 45
2.2. O conceito e as características de um órgão estatal. 47
2.3. Estatuto jurídico do órgão estatal. cinquenta
2.4. O sistema de órgãos estatais na Rússia. 53
CAPÍTULO 3. O conceito, princípios, sistema e formas de autogoverno local na Federação Russa 61
3.1. O conceito e a natureza política e jurídica do autogoverno local 61
3.2. Fontes do direito municipal. 67
3.3. Bases jurídicas da democracia municipal. 75
3.4. Estatuto legal dos governos locais 89
CAPÍTULO 4. O conceito, princípios e tipos de serviço público na Federação Russa. Serviço municipal na Federação Russa.. 101
4.1. O conceito e os signos do serviço público.. 101
4.2. Lei de serviços: conceito, fontes, sistema. 105
4.3. Regulamentação legal do estado serviço civil 109
4.4. Regulamentação legal do serviço municipal. 112
SEÇÃO II. 122
As principais instituições do Estado e do Direito no amparo jurídico do governo estadual e municipal. 122
Capítulo 5. O Presidente da Federação Russa e os chefes de assuntos da Federação Russa no sistema de administração pública
5.1. Estatuto jurídico do Presidente da Federação Russa como chefe de Estado 122
5.2. O procedimento para eleger o Presidente da Federação Russa.. 124
5.3. Os poderes do Presidente da Federação Russa, seu relacionamento com outros órgãos governamentais. 128
5.4. Cessação de poderes do Presidente da Federação Russa.. 137
5.5. Estatuto legal dos chefes de assuntos da Federação Russa.. 142
Capítulo 6. O poder legislativo no sistema de governo. 150
6.1. Assembleia Federal - parlamento Federação Russa 150
6.2. Estatuto jurídico da Duma do Estado.. 153
6.3. Estatuto legal do Conselho da Federação. 157
6.4. Fundamentos do processo legislativo federal. 159
6.5. Órgãos legislativos dos súditos da Federação Russa 163
CAPÍTULO 7. Poder Executivo no sistema de governo 168
7.1. O conceito e os tipos de autoridades executivas. 168
7.2.. O estatuto jurídico do Governo da Federação Russa no sistema de poder executivo 171
7.3. Autoridades executivas federais. 174
7.4. Autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa.. 180
CAPÍTULO 8. Tribunal e Ministério Público no sistema de administração do Estado 186
8.1. Poder judiciário e justiça. 186
8.2. Supremo Tribunal da Federação Russa e tribunais de jurisdição geral. Departamento Judicial do Supremo Tribunal da Federação Russa.. 189
8.3. Tribunais de arbitragem.. 193
8.4. Tribunal Constitucional da Federação Russa.. 194
8.5. Estatuto jurídico dos juízes. 199
8.6. Gabinete do procurador. 201
PREFÁCIO
Este curso de palestras é uma tentativa, de forma bastante breve, de revelar um tema muito extenso de suporte jurídico para o governo estadual e municipal. Além disso, a administração pública neste caso é entendida no próprio sentido amplo- como atividade de todos os órgãos e elos do sistema de poder público.
A administração estadual e municipal na Rússia é realizada por todo um sistema de órgãos divididos em ramos e níveis. O procedimento para a formação e as atividades de cada órgão, sua competência é regulada por um ato jurídico normativo separado e, muitas vezes, por vários desses atos. A este respeito, este curso de palestras é muito rico em material jurídico, baseia-se no estudo de várias dezenas de leis e estatutos.
Além disso, na publicação apresentada, os atos do Tribunal Constitucional da Federação Russa são amplamente utilizados, pois sem eles é impossível divulgar completamente o tema. Nos atos do Tribunal Constitucional da Federação Russa, é dada uma interpretação de muitos princípios e normas constitucionais, uma resposta é dada a inúmeras questões controversas de legislar e aplicar a lei.
Levando em conta o fato de que este curso de palestras é dirigido a alunos de graduação e envolve um estudo aprofundado do material, a publicação aborda várias questões problemáticas. Segundo eles, o autor expressa seu ponto de vista, mas não o impõe, mas convida os leitores a pensar e formular sua opinião.
Este livro não pretende de forma alguma ser uma apresentação exaustiva de todo o material teórico e jurídico sobre o tema, seria impossível mesmo no âmbito de uma monografia inteira. Como você sabe, quanto mais amplo o assunto da pesquisa, mais superficial é o seu estudo. Este manual é antes um ponto de partida para um estudo mais aprofundado dos problemas do governo estadual e municipal, uma espécie de "roteiro", que traça as principais diretrizes.
No texto do curso de palestras, o leitor encontrará inúmeras referências a atos normativos normativos. Isso é feito especificamente para orientar os alunos para o estudo de fontes primárias. Para um estudo mais completo e qualitativo da disciplina, é necessário recorrer diretamente ao estudo dos atos jurídicos pertinentes. Além disso, após cada capítulo há uma lista de literatura básica e adicional, essas fontes também devem ser consultadas para um estudo mais completo do tema.
Deve-se notar que a legislação do nosso país está em constante mudança. Estão a ser adoptados novos regulamentos em vez dos já existentes, e estão a ser introduzidas numerosas alterações. Este manual foi escrito levando em consideração a legislação vigente em 1º de maio de 2016. Tendo em conta possíveis alterações adicionais, recomenda-se que o leitor use de forma independente as bases jurídicas informáticas "Garant", "Consultant", "Code", nas quais os atos jurídicos regulamentares são apresentados na versão atual.
Ao trabalhar com este curso de palestras, recomendamos que você siga uma certa sequência de ações. Em primeiro lugar, você precisa se familiarizar com o material de aula apresentado no capítulo correspondente. Então, para aprofundar o conhecimento, você deve estudar adicionalmente a literatura recomendada e os atos legais regulatórios. Depois de estudar cada tópico, você deve responder perguntas do teste. Se tiver dificuldade em respondê-las, você deve retornar à seção relevante do tópico e estudá-lo com mais atenção.
INTRODUÇÃO À DISCIPLINA
O objetivo da disciplina “Apoio jurídico do governo estadual e municipal” é formar as competências de interação construtiva com cidadãos e instituições da sociedade civil, outras organizações, a capacidade e a prontidão para o diálogo com base nos valores de uma sociedade civil democrática, conhecimento de tecnologias de gestão de pessoal e auditoria de pessoal, capacidade de desenvolver soluções, tendo em conta o quadro legal e regulamentar.
Para isso, as seguintes tarefas são resolvidas:
O estudo do governo estadual e municipal como fenômeno jurídico, a originalidade das formas de organização do poder do povo, o conteúdo das relações jurídicas estaduais e municipais;
Apresentação dos princípios, essência, conteúdo e formas mais importantes dos fundamentos do suporte jurídico para atividades administrativas (gestão) na Federação Russa;
Divulgação da essência e originalidade do autogoverno local como forma de organização do poder do povo, a correlação do poder do autogoverno local (poder municipal) e poder estatal;
Desenvolvimento pelos alunos das competências de interpretação e aplicação da legislação nas atividades dos órgãos do Estado, autarquias, pessoas singulares e coletivas;
Aquisição de competências na aplicação de processos judiciais, administrativos e prática econômica no campo da gestão, tomando decisões judiciais com base nelas e realizando outras ações judiciais em estrita conformidade com a lei, bem como apurando os fatos dos delitos, determinando a medida da responsabilidade, punindo os responsáveis e restituindo os direitos violados.
A disciplina "Apoio jurídico da gestão estadual e municipal" refere-se à parte básica do ciclo profissional (M2.B), destinada aos graduandos que cursam a direção da formação 38.04.04 "Gestão estadual e municipal".
O estudo deste Disciplina académicaé realizado após o estudo de "Jurisprudência" ("Direito") e é projetado para consolidar as habilidades já adquiridas dos alunos pensamento lógico, a capacidade de identificar padrões e características do processo jurídico-estatal e jurídico-econômico, impacto do Estado na economia, suporte legal para atividades gerenciais e processos administrativos, relações de causa e efeito, estabelece as bases da visão de mundo, forma profissionais consciência jurídica e cidadania.
"Apoio legal do governo estadual e municipal" também está logicamente ligado a outra disciplina - "Fundamentos legais estado russo”, estudou na primeira fase do ensino profissional superior em várias áreas da graduação, e no processo de estudo foram formadas as principais competências culturais gerais, visando dominar a cultura do pensamento, a capacidade de analisar e sintetizar.
O conhecimento de entrada é a base para um estudo mais aprofundado do direito, compreensão de padrões e relações de causa e efeito, desenvolvendo a capacidade de analisar fatos e prever o desenvolvimento subsequente da legislação doméstica. A necessidade e importância de estudar esta disciplina acadêmica se deve a fatores teóricos e práticos. Para resolver as tarefas complexas e de grande escala que enfrentam atualmente e enfrentarão no futuro próximo, os gerentes domésticos exigem não apenas profundo conhecimento e capacidade de trabalhar profissionalmente com base no direito positivo, mas também a capacidade de navegar pelas variedade de autoridades públicas mundo moderno, com a implementação das atividades das quais os líderes inevitavelmente entram em vários tipos de relacionamentos.
O estudo do suporte jurídico da administração estadual e municipal ajuda a compreender melhor o ordenamento jurídico nacional, contribui não só para ampliar o panorama geral de um egresso do perfil correspondente do programa de mestrado, mas também para desenvolver uma abordagem crítica de diversos fenômenos da vida jurídica, a capacidade de ver tendências no desenvolvimento jurídico no âmbito não apenas do próprio sistema jurídico da Federação Russa, mas também dos principais sistemas jurídicos da modernidade.
PALESTRA Nº 1. O conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
Ao controle de acordo com o geralmente aceito, incluído no dicionários enciclopédicos Por definição, é função de sistemas organizados complexos de qualquer natureza (técnica, biológica, ambiental, social), garantindo a preservação de sua estrutura (organização interna), mantendo o modo de operação voltado para a realização dos objetivos de seus programas. Em seu conteúdo, este é um processo constante e proposital da influência do sujeito sobre o objeto através do mecanismo de controle apropriado.
Os objetos da gestão podem ser coisas (gestão de coisas), fenômenos e processos (gestão de processos), pessoas (gestão de pessoas), e o sujeito da gestão é sempre uma pessoa (operador, gerente, gerente, etc.) entidade colectiva - administração (gestão, direcção, comando, etc.). Com toda a diversidade, a essência de qualquer tipo de gestão é dirigir e coordenar (coordenar) as ações dos participantes dos processos, fenômenos e subordiná-las à vontade proposital do sujeito gestor.
O conceito de "organização" está intimamente relacionado com a categoria de gestão. Este termo (do grego antigo organizo - “eu comunico uma aparência esbelta, eu organizo”) é ambíguo, mas na maioria das vezes se refere a um grupo de pessoas realizando atividades conjuntas para alcançar um objetivo comum, ou algumas ações que agilizam, trazem objetos do mundo material ou espiritual em um sistema. No processo e como resultado dessas ações, um tipo especial de conexão social entre as pessoas é formado - as relações sociais organizacionais. Em relação aos processos sociais e às relações humanas, o conceito de organização é mais amplo do que o conceito de gestão, pois como um tipo de atividade proposital, a gestão é apenas a variedade de organização mais frequentemente manifestada, ou seja, ordenar começos, juntamente com, por exemplo, formas de organizar a atividade social, como treinamento, educação.
No processo de gestão (como um dos tipos específicos de relações sociais entre o sujeito e o objeto), a relação entre esses conceitos é a seguinte: a essência da gestão consiste na organização prática das atividades dos objetos gerenciados no desempenho de suas tarefas, e isso organização prática a essência de uma propriedade integral da administração. Portanto, a organização é um atributo da gestão, uma propriedade intrínseca dela.
gestão socialé a gestão de muitos e variados processos sociais ocorrendo em comunidades humanas: tribo, clã, família, vários tipos de associações públicas de pessoas e, finalmente, no estado como a comunidade humana estável mais ampla e complexa. A gestão social é um fenômeno sócio-histórico complexo. Público porque a governança é uma condição necessária e indispensável atividades conjuntas pessoas, seu elemento necessário. A categoria histórica da gestão social é porque, à medida que a sociedade se desenvolve, as tarefas, a natureza, as formas, os métodos, o círculo de pessoas que exercem a gestão mudam, embora em si permaneça sempre um atributo necessário da vida de qualquer sociedade em todas as fases de sua história. desenvolvimento.
O poder é o pré-requisito e ao mesmo tempo a força motriz do processo de gestão social. Sabe-se que o poder fenômeno social e propriedade inalienável comunidade humana serve como instrumento de organização dessa sociedade, regulador das relações sociais que nela se desenvolvem. NO condições modernas A atual Constituição da Federação Russa no sistema de gestão de todos os assuntos da sociedade e do estado pode ser dividida em três tipos principais de gestão social: pública, municipal e estadual.
administração pública realizado dentro e no âmbito de vários tipos de associações de cidadãos pelos órgãos sociais por eles criados nos princípios de autogoverno de acordo com as cartas, com base na regulamentação legal local, complementada pela regulamentação administrativa e legal do estado, uma lei estritamente definida, que está associada ao registro estadual de associações, supervisão e controle por trás de suas atividades.
governo municipal actua sob a forma de autarquia local, actuando como autoridade pública mais próxima da população e assegurando a protecção dos interesses dos cidadãos com base na sua residência conjunta num determinado território. Estabelecendo o modelo constitucional de autogoverno local na Rússia e seu papel na formação de um estado democrático e de uma sociedade civil, a legislação define claramente tanto seus próprios assuntos de autogoverno local quanto os poderes das autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos no campo da autonomia local.
Administração pública como forma de implementação das prerrogativas do Estado por seus órgãos e funcionários em sistema comum a administração pública social é o principal escopo e aplicação das normas de direito administrativo. Em um sentido estritamente organizacional, administrativo e jurídico, a administração pública é entendida como apenas um tipo específico de atividade estatal relacionada à implementação do poder executivo estatal como um dos ramos do poder estatal, que é realizado por um sistema de poder executivo estadual especial. órgãos ou órgãos da administração estadual.
Em sentido amplo, administração pública refere-se às atividades de quaisquer órgãos estatais de todos os ramos do poder estatal, pois o objetivo comum e o conteúdo das atividades de todo o Estado como um todo e de qualquer um de seus órgãos é uma certa racionalização das atividades sociais. relações.
2. A essência da administração pública
Todos os tipos de atividade estatal podem ser divididos em três grupos de acordo com seu lugar no sistema de implementação do poder estatal, conteúdo e formas de expressão.
As formas genéricas consolidadas de atividade estatal realizadas por órgãos estaduais de poder legislativo, executivo e judiciário são comumente chamadas de ramos do poder estatal. Em termos de conteúdo interno, a atividade dos órgãos de cada um desses três poderes é complexa e consolidada, pois inclui várias formas, mas apenas uma delas é a principal e determinante. Assim, para as autoridades representativas (legislativas), o tipo principal e definidor de sua atividade é legislativo, embora a Assembleia Federal também exerça suas atividades de outras formas, como impeachment, anistia, participação na resolução de questões de pessoal sobre a nomeação e demissão de alguns altos funcionários do Estado. Da mesma forma, para as autoridades executivas, o tipo principal e determinante de atividade é a atividade executiva e administrativa gerencial, embora também exerçam outros tipos de atividade estatal: atividade representativa da Federação Russa em estados estrangeiros, várias formas de participação no legislativo atividade, desenvolvimento de doutrinas de política externa e doméstica.
Formas especializadas específicas de atividade estatal derivam dos três ramos genéricos do poder estatal. Estes incluem, por exemplo, o exercício do poder de acusação, as atividades da Câmara de Contas, o Comissário para os Direitos Humanos e seu aparelho, os órgãos da Comissão Eleitoral Central e algumas outras partes do aparelho estatal. Os tipos especializados de atividade estatal realizados por esses órgãos também estão previstos na atual Constituição da Federação Russa e são regulamentados em detalhes por leis federais especiais.
Formas funcionais de atividade do Estado, cujo conteúdo são as funções específicas de vários órgãos de aplicação da lei e outros órgãos do Estado que realizam investigação, inquérito, atividade de busca operacional, bem como numerosas e diversas funções especiais executivas, de controle, de licenciamento, regulatórias e outras em áreas de jurisdição estabelecidas.
A organização de todos os tipos de actividade estatal acima referidas é acompanhada, proporcionada ou servida por actividades de gestão organizacional, o que dificulta a definição completa do objecto de direito administrativo, que é considerado no capítulo seguinte.
A administração pública como forma principal e determinante da implementação do poder executivo e o tipo de atividade estatal tem uma série de características. A principal, refletindo a essência e a finalidade social da administração pública, é o caráter praticamente organizador desse tipo de atividade estatal. Finalidade da administração pública consiste no desejo, capacidade e capacidade das autoridades executivas de organizar a implementação prática de prescrições e normas gerais de órgãos federais e súditos da Federação, decretos do Presidente da Federação Russa, bem como atos de chefes de súditos da Federação , decretos do Presidente da Federação Russa.
O segundo sinal da administração pública- sua natureza contínua e cíclica, que se deve objetivamente à continuidade da produção e do consumo social no sentido mais amplo da palavra. Todos os outros tipos de atividade do Estado relacionados à implementação do poder legislativo, judiciário, promotor e outros tipos de poder do Estado são intermitentes, enquanto a administração do Estado é realizada de forma contínua, contínua. Um ciclo do processo de gestão termina, outro começa, continua e termina.
O terceiro sinal administração pública é a natureza executivo-administrativa desse tipo de atividade estatal. Este sinal reflete as características das atividades de atuação dos órgãos governamentais e seus funcionários para a implementação prática requerimentos gerais e prescrições de leis e atos do poder presidencial.
Os órgãos governamentais cumprem os requisitos das leis e demais instruções gerais das autoridades presidenciais e governamentais através de um sistema de atos de gestão executiva e administrativa, que se expressa nos atos jurídicos administrativos e nos atos organizativos e executivos por eles adotados. Eles executam as leis ordenando.
3. Escolas de ponta e tendências na teoria da administração pública
A maioria dos pesquisadores modernos acredita que foi com o advento dos trabalhos de W. Wilson, F. Goodnow, M. Weber que podemos falar sobre o início primeira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública como uma direção científica independente.
O quadro cronológico desta etapa pode ser determinado condicionalmente de 1880 a 1920.
Desde 1900, o estudo da administração pública passou a fazer parte da currículos nas principais universidades dos EUA e da Europa Ocidental. Em 1916, Robert Brookings fundou o primeiro Instituto de Pesquisa Governamental em Washington. O objetivo desta organização de pesquisa era desenvolver uma abordagem analítica sistemática para as atividades governamentais. Centros e institutos de pesquisa semelhantes começaram a aparecer na Europa nas décadas de 1920 e 1930.
Segunda fase no desenvolvimento da teoria da administração pública durou de 1920 a 1950. Os americanos deram passos especialmente grandes nestes anos, o que pode ser explicado por uma série de razões. Diferente países europeus nos Estados Unidos, as instituições de ensino superior já naquela época gozavam de grande liberdade no desenho dos currículos e na escolha dos professores. Eles tiveram a oportunidade de experimentar, introduzir amplamente novos cursos, um dos quais foi o curso de teoria da administração e administração pública, que contribuiu para o desenvolvimento e divulgação da nova ciência.
Pelo contrário, na Europa (especialmente na França, Grã-Bretanha) o sistema de educação naqueles anos era excessivamente centralizado, a uniformidade era a regra. O cientista político francês J. Steitzel escreve: “O desenvolvimento de um ramo da ciência é, antes de tudo, um processo social; esse desenvolvimento exige certa preparação de certos estratos da intelectualidade, superando a oposição que surge pela simples existência de outras indústrias já formadas, com as quais o recém-nascido pode começar a competir no futuro.
Houve outro fator favorável que influenciou o intenso desenvolvimento da teoria da administração pública nos Estados Unidos. Já naqueles anos, os americanos acreditavam que a ciência da administração pública e a ciência da gestão de empresas privadas poderiam e deveriam ser aproximadas. Cursos de organização administrativa, gestão de pessoal, tecnologia orçamentária, relações humanas, teoria organizacional eram lidos em muitas instituições educacionais dos Estados Unidos como para aqueles que se preparavam para serviço público, e para aqueles que deveriam reabastecer o pessoal de administração de empresas de negócios privados no futuro. E como o ensino dessas disciplinas tinha um público tão amplo, surgiu um grande número de professores, livros didáticos e trabalhos de pesquisa. Tudo isso contribuiu para o desenvolvimento da teoria da administração pública.
Havia outro fator do mesmo plano. Os americanos sempre enfatizaram o valor prático da pesquisa em administração pública; seus desenvolvimentos científicos continham recomendações práticas, propunham projetos sólidos de reforma. Essa abordagem utilitarista do estudo da administração pública possibilitou encontrar fontes públicas e privadas de financiamento para trabalhos científicos.
Nos anos 1920-1950. a maioria destinos famosos na teoria da administração pública havia a escola clássica e a escola das relações humanas. Representantes pendentes"clássicos" são A. Fayol, L. White, L. Urwick, D. Mooney, T. Woolsey.
mirar escola clássica foi o desenvolvimento de princípios orientadores para a organização da administração pública profissional. Quase todos os "clássicos" partiram da ideia de que seguir esses princípios levaria ao sucesso da administração pública no países diferentes. Os adeptos da escola clássica não se importavam muito com os aspectos sociais da atividade estatal. Eles buscaram olhar para a organização da gestão de uma perspectiva ampla, tentaram definir Características gerais e padrões de organização do Estado.
Ao mesmo tempo, eles usaram com bastante sucesso a teoria dos fatores ou administração científica, emprestada da organização da administração nos negócios. Essa teoria foi desenvolvida por F. Taylor, G. Emerson e G. Ford, que consideraram a gestão como um mecanismo que opera como resultado de uma combinação de uma série de fatores com os quais você pode atingir determinados objetivos com a máxima eficiência com o mínimo de recursos. Todas essas ideias foram utilizadas pelos "clássicos" no estudo da administração pública.
O cientista francês A. Fayol é a figura mais significativa da escola clássica de gestão deste período. Sua teoria da administração está exposta no livro General and Industrial Administration, publicado em 1916. Fayol dirigiu o Centro de Estudos Administrativos que criou em Paris. Ele argumentou que os princípios de gestão que formulou são universais e aplicáveis em quase todos os lugares: na economia, nos serviços e instituições governamentais, no exército e na marinha.
Fayol deu uma definição clássica de gestão científica: “Gerir é prever, organizar, dispor, coordenar e controlar; prever, ou seja, levar em conta o futuro e desenvolver um programa de ação; organizar, ou seja, construir um corpo duplo - material e social - da instituição; dispor, ou seja, obrigar o pessoal a trabalhar adequadamente; coordenar, ou seja, vincular, unir, harmonizar todas as ações e todos os esforços; controlar, ou seja, cuidar para que tudo seja feito de acordo com as regras estabelecidas e ordens dadas.
Fayol formulado quatorze princípios gerais gestão, que estão incluídos no fundo dourado da ciência:
1) divisão do trabalho (permite reduzir o número de objetos para os quais a atenção e a ação devem ser direcionadas, o que ajuda a aumentar a quantidade e a qualidade da produção com o mesmo esforço);
2) poder (o direito de dar ordens e a força que os obriga a obedecer. O poder é impensável sem responsabilidade, isto é, sem uma sanção - uma recompensa ou punição - acompanhando sua ação. A responsabilidade é a coroa do poder, sua consequência natural , seu apêndice necessário);
3) unidade de comando, (um funcionário pode dar duas ordens sobre qualquer ação, apenas um chefe);
4) unidade de liderança, (um gerente e um programa para um conjunto de operações que perseguem o mesmo objetivo);
5) subordinação dos interesses privados aos interesses gerais (em uma organização, os interesses de um empregado ou de um grupo de empregados não devem ser colocados acima dos interesses da empresa; os interesses do Estado devem ser superiores aos interesses de um cidadão ou um grupo de cidadãos);
6) disciplina (obediência, diligência, atividade, comportamento, sinais externos de respeito, demonstrados de acordo com o acordo estabelecido entre a empresa e seus empregados);
7) remuneração do pessoal (deve ser justa e, se possível, satisfazer o pessoal e a empresa, o empregador e o empregado; incentivar a diligência, compensando o esforço útil);
8) centralização, (deve ser aceita ou rejeitada dependendo das tendências da gestão e das circunstâncias; trata-se de encontrar o grau de centralização mais favorável para a empresa);
9) hierarquia, (linha cargos de liderança, começando pelo mais alto e terminando pelo mais baixo, o caminho pelo qual, passando por todas as etapas, seguem os papéis, vindos da autoridade máxima ou a ela endereçados);
10) ordem, ( certo lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar);
11) justiça (para estimular o pessoal a desempenhar suas funções com total zelo e devoção, deve-se tratá-lo favoravelmente; justiça é o resultado de uma combinação de benevolência com justiça);
12) a constância do quadro de funcionários (a rotatividade de pessoal é causa e consequência do mau estado das coisas);
13) iniciativa (liberdade para propor e implementar planos);
14) a unidade da equipe (a força da empresa é usar as habilidades de todos, para recompensar os méritos de todos, sem violar a harmonia das relações).
Os princípios de gestão desenvolvidos pela escola clássica afetam dois aspectos principais. Uma delas é a fundamentação de um sistema racional de administração pública, a segunda diz respeito à construção da estrutura da organização. Os postulados mais importantes da teoria clássica podem ser resumidos da seguinte forma: ciência em vez de habilidades tradicionais, harmonia em vez de contradições, cooperação em vez de trabalho individual, produtividade máxima em todos os locais de trabalho.
No quadro da escola clássica, o sistema de administração pública aparece como uma organização hierárquica do tipo linear-funcional regulada de cima para baixo com uma definição clara da função de cada categoria de trabalho. Deve-se enfatizar que tal modelo é bastante eficaz em um ambiente social estável e no mesmo tipo de tarefas e situações gerenciais. Ainda encontra sua aplicação em vários níveis de governo.
Geralmente forças A abordagem clássica está na compreensão científica de todas as relações gerenciais no sistema de administração pública, no aumento da produtividade do trabalho por meio da gestão operacional. No entanto, nos casos em que o fator humano tem uma influência decisiva na eficácia da gestão, a utilização desta abordagem claramente não é suficiente.
Outra tendência influente na teoria da administração pública foi a escola das relações humanas. Surgiu na década de 1930, quando a psicologia ainda estava em sua infância. O movimento das relações humanas surgiu em grande parte em resposta ao fracasso da escola clássica em reconhecer o fator humano como um elemento-chave na eficácia organizacional. E porque surgiu como uma reação às deficiências da abordagem clássica, a escola das relações humanas é às vezes chamada de neoclássica.
Pesquisas posteriores mostraram, no entanto, que boas relações com os funcionários não levam automaticamente ao aumento da produtividade nas organizações administrativas e que a motivação que orienta os funcionários para alcançar altos resultados tem maior valor do que a simples satisfação no trabalho. E dentro do movimento das relações humanas, foram desenvolvidos diversos modelos motivacionais que são utilizados na teoria da administração pública.
De particular importância são os estudos que descrevem o comportamento real de indivíduos e grupos no processo de desenvolvimento e tomada de decisões governamentais. Em um relacionamento Conselho prático O movimento das relações humanas assume que qualquer teoria normativa da decisão só tem perspectiva de sucesso quando se baseia nos fatos reais do comportamento dos membros da organização no processo decisório. Ao mesmo tempo, não a eficiência como tal é tomada como critério de conveniência, mas a eficiência comparada com as limitações psicológicas que determinam o alcance da aplicação prática das recomendações teóricas para melhorar a gestão. Recomenda-se o uso de técnicas básicas de gestão de relações humanas, incluindo ações mais efetivas dos gerentes de linha, consultas com os funcionários da linha de frente e dando-lhes mais oportunidades de comunicação no trabalho.
No campo da gestão política durante esse período, as ideias keynesianas foram as mais populares. O conhecido economista inglês J. M. Keynes no livro "The General Theory of Employment, Interest and Money" (1936) propôs seu conceito de regulação estatal da economia. A base da política pública, segundo o keynesianismo, deve ser o combate às recessões econômicas e ao desemprego. Em essência, este foi o primeiro modelo sério de política de Estado anti-crise.
Geralmente O modelo keynesiano de administração pública é baseado nos seguintes princípios:
1) o Estado deve implementar um conjunto de medidas de regulação da economia para superar as consequências negativas das relações de mercado;
2) prevenindo explosões sociais, o Estado redistribui renda em favor dos pobres por meio de tributação progressiva, o desenvolvimento de um sistema de educação e saúde gratuito;
3) a regulação anticrise reduz-se a estimular o investimento durante o período desaceleração econômica aumentando os gastos públicos em compras, bens e serviços para compensar a falta de demanda privada e influenciando a taxa de juros bancários, que em uma recessão não deve ser muito alta;
4) a possibilidade de permitir um déficit orçamentário e uma inflação moderada e colocar mais dinheiro em circulação.
As ideias do keynesianismo ainda são bastante populares hoje e são usadas na regulamentação governamental. economia de mercado.
Terceiro estágio no desenvolvimento da teoria da administração pública começou na década de 1950. e continuou até o final do século XX. As direções mais influentes desse período podem ser consideradas abordagens comportamentais, sistêmicas e situacionais.
A escola das ciências do comportamento se afastou um pouco da escola das relações humanas, que se concentrava em métodos de estabelecer relações interpessoais. Nova abordagem caracterizado por um desejo de ajudar os servidores públicos em maior medida a realizar suas próprias oportunidades nas estruturas governamentais com base na aplicação dos conceitos das ciências comportamentais. O principal objetivo desta escola na maioria em termos gerais foi melhorar a eficiência da organização, melhorando a eficiência de seus recursos humanos.
Como parte da abordagem comportamental, os cientistas estudaram vários aspectos interação social, motivação, natureza do poder e autoridade na administração pública. A abordagem comportamental foi especialmente popular na década de 1960. Como as escolas anteriores, essa abordagem defendia "a única a melhor maneira» resolver problemas gerenciais. Seu principal postulado é que a correta aplicação da ciência do comportamento aumentará a eficiência tanto do funcionário individual quanto do sistema da administração pública como um todo.
(Documento)
n1.doc
I. A. KuznetsovaAdministração estadual e municipal.
Notas de aula
Editora: Eksmo, 2008; 160 páginas
O resumo das palestras atende aos requisitos do Padrão Educacional Estadual do Ensino Superior Profissional.
A acessibilidade e a brevidade da apresentação permitem obter de forma rápida e fácil conhecimentos básicos sobre o assunto, preparar e passar com sucesso no teste e exame.
O conceito, a essência da administração pública, os tipos e formas do estado, as autoridades públicas, a estrutura e a competência das autoridades legislativas e executivas da Federação Russa, o judiciário, o sistema de governos locais e muito mais são considerados.
Para estudantes de universidades e faculdades econômicas, bem como para aqueles que estudam esse assunto de forma independente.
Índice
PALESTRA Nº 1. O conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
2. A essência da administração pública
3. Escolas de ponta e tendências na teoria da administração pública
PALESTRA Nº 2. Metodologia e métodos, disciplinas e objetos da administração pública
1. Metodologia da administração pública
2. Sujeitos e objetos da administração pública
PALESTRA Nº 3. A essência e os tipos do estado
1. O conceito e as características do estado
2. O poder político como categoria sociológica geral
3. Tipos de estado
PALESTRA Nº 4. A forma do Estado
1. O conceito da forma do estado
2. Formas de governo
3. Formas de governo
4. Regime político
PALESTRA Nº 5. Autoridades públicas
1. Conceito, status legal
2. Classificação das autoridades públicas
3. Instituto do Presidente da Federação Russa: status, poderes, responsabilidade
4. Administração do Presidente da Federação Russa
PALESTRA Nº 6. A estrutura e competência das autoridades legislativas e executivas da Federação Russa
1. A Assembleia Federal da Federação Russa: o procedimento de formação, a base legal para atividades, estrutura e poderes
2. Estrutura e organização das atividades do Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa
3. Estrutura e organização das atividades da Duma Estatal da Assembleia Federal da Federação Russa
4. Estatuto legal de deputado da Duma do Estado e membro do Conselho da Federação
5. O governo da Federação Russa no sistema de poder estatal: a base legal da atividade, estrutura e poderes
PALESTRA No. 7. Judiciário na Federação Russa
1. O conceito, características e funções do judiciário na Federação Russa
2. Órgãos judiciais da Federação Russa: procedimento de formação, composição e competência
PALESTRA No. 8. Organização territorial do poder estatal. Características da estrutura estatal da Federação Russa
1. Fundamentos constitucionais e legais para a organização do poder estatal dos súditos, delimitação dos súditos de jurisdição da Federação Russa e súditos da Federação Russa
2. Autoridades executivas das entidades constituintes da Federação Russa
3. Autoridades legislativas das entidades constituintes da Federação Russa
4. O mais alto funcionário (chefe) do assunto da Federação: status legal e poderes
PALESTRA Nº 9. Essência e principais direções de atuação da política social e cultural do estado
1. Regulamento estadual de educação e ciência na Federação Russa
2. Regulação estatal nos campos da cultura
3. Regulação estatal no campo da saúde, serviços sociais e proteção social da população
PALESTRA Nº 10. Administração do Estado no campo da proteção e proteção da segurança do indivíduo, da sociedade e do Estado
1. O conceito de segurança e seus tipos
2. Sistema de segurança da Federação Russa, forças e meios para garanti-lo
PALESTRA No. 11. Autogoverno local na Federação Russa
1. O conceito de governo local
2. Princípios de autogoverno local
3. Base legal do governo autônomo local
PALESTRA No. 12. Fundamentos organizacionais do governo autônomo local
1. O conceito dos fundamentos organizacionais do autogoverno local
2. Sistema e estrutura dos governos locais
3. Características da organização do governo autônomo local nas cidades - assuntos da Federação Russa Moscou e São Petersburgo, cidades fechadas e cidades científicas
4. Carta município
PALESTRA Nº 13. O sistema de governos locais e seu papel na sociedade
1. Órgãos representativos do governo autônomo local: conceito, estrutura e procedimento de formação
2. Disposições gerais sobre o status de um deputado - um membro de um órgão eleito de governo autônomo local
3. Características gerais status legal administração municipal
4. Chefe do município: estatuto e poderes
PALESTRA Nº 14. Garantias e responsabilidade no sistema de autogoverno estadual e municipal
1. Ofensas e responsabilidade
2. Responsabilidade dos órgãos estaduais e municipais, órgãos que atuam em delitos no âmbito da administração estadual e municipal
PALESTRA Nº 1. O conceito, natureza e essência da administração pública
1. O conceito de administração pública
Ao controle de acordo com a definição geralmente aceita incluída nos dicionários enciclopédicos, é uma função de sistemas organizados complexos de qualquer natureza (técnica, biológica, ambiental, social), garantindo a preservação de sua estrutura (organização interna), mantendo um modo de operação voltado para realizando os objetivos do programa. Em seu conteúdo, este é um processo constante e proposital da influência do sujeito sobre o objeto através do mecanismo de controle apropriado.
Os objetos da gestão podem ser coisas (gestão de coisas), fenômenos e processos (gestão de processos), pessoas (gestão de pessoas), e o sujeito da gestão é sempre uma pessoa (operador, gerente, gerente, etc.) entidade colectiva - administração (gestão, direcção, comando, etc.). Com toda a diversidade, a essência de qualquer tipo de gestão é dirigir e coordenar (coordenar) as ações dos participantes dos processos, fenômenos e subordiná-las à vontade proposital do sujeito gestor.
O conceito de "organização" está intimamente relacionado com a categoria de gestão. Este termo (do grego antigo organizo - “eu comunico uma aparência esbelta, eu organizo”) é ambíguo, mas na maioria das vezes se refere a um grupo de pessoas realizando atividades conjuntas para alcançar um objetivo comum, ou algumas ações que agilizam, trazem objetos do mundo material ou espiritual em um sistema. No processo e como resultado dessas ações, um tipo especial de conexão social entre as pessoas é formado - as relações sociais organizacionais. Em relação aos processos sociais e às relações humanas, o conceito de organização é mais amplo do que o conceito de gestão, pois como um tipo de atividade proposital, a gestão é apenas a variedade de organização mais frequentemente manifestada, ou seja, ordenar começos, juntamente com, por exemplo, formas de organizar a atividade social, como treinamento, educação.
No processo de gestão (como um dos tipos específicos de relações sociais entre um sujeito e um objeto), a relação entre esses conceitos é a seguinte: a essência da gestão está na organização prática das atividades dos objetos gerenciados quando eles realizam suas tarefas, e essa própria organização prática é uma propriedade integral da administração. Portanto, a organização é um atributo da gestão, uma propriedade intrínseca dela.
gestão social- esta é a gestão de numerosos e diversos processos sociais que ocorrem nas comunidades humanas: tribo, clã, família, vários tipos de associações públicas de pessoas e, finalmente, no estado como a comunidade humana estável mais ampla e complexa. A gestão social é um fenômeno sócio-histórico complexo. Público porque a gestão é uma condição necessária e indispensável para a atividade conjunta das pessoas, um elemento necessário dela. A categoria histórica da gestão social é porque, à medida que a sociedade se desenvolve, as tarefas, a natureza, as formas, os métodos, o círculo de pessoas que exercem a gestão mudam, embora em si permaneça sempre um atributo necessário da vida de qualquer sociedade em todas as fases de sua história. desenvolvimento.
O poder é o pré-requisito e ao mesmo tempo a força motriz do processo de gestão social. É sabido que o poder como fenômeno social e propriedade inalienável da comunidade humana serve como instrumento de organização dessa sociedade, regulador das relações sociais que nela se desenvolvem. Nas condições modernas da atual Constituição da Federação Russa no sistema de gerenciamento de todos os assuntos da sociedade e do estado, podem ser distinguidos três tipos principais de gestão social: público, municipal e estadual.
administração pública realizado dentro e no âmbito de vários tipos de associações de cidadãos pelos órgãos sociais por eles criados nos princípios de autogoverno de acordo com as cartas, com base na regulamentação legal local, complementada pela regulamentação administrativa e legal do estado, uma lei estritamente definida, que está associada ao registro estadual de associações, supervisão e controle por trás de suas atividades.
governo municipal actua sob a forma de autarquia local, actuando como autoridade pública mais próxima da população e assegurando a protecção dos interesses dos cidadãos com base na sua residência conjunta num determinado território. Estabelecendo o modelo constitucional de autogoverno local na Rússia e seu papel na formação de um estado democrático e de uma sociedade civil, a legislação define claramente tanto seus próprios assuntos de autogoverno local quanto os poderes das autoridades estatais da Federação Russa e seus súditos no campo da autonomia local.
Administração pública como forma de implementação das prerrogativas do Estado por seus órgãos e funcionários no sistema geral de administração pública social é o principal escopo e aplicação das normas de direito administrativo. Em um sentido estritamente organizacional, administrativo e jurídico, a administração pública é entendida como apenas um tipo específico de atividade estatal relacionada à implementação do poder executivo estatal como um dos ramos do poder estatal, que é realizado por um sistema de poder executivo estadual especial. órgãos ou órgãos da administração estadual.
Em sentido amplo, administração pública refere-se às atividades de quaisquer órgãos estatais de todos os ramos do poder estatal, pois o objetivo comum e o conteúdo das atividades de todo o Estado como um todo e de qualquer um de seus órgãos é uma certa racionalização das atividades sociais. relações.
2. A essência da administração pública
Todos os tipos de atividade estatal podem ser divididos em três grupos de acordo com seu lugar no sistema de implementação do poder estatal, conteúdo e formas de expressão.
As formas genéricas consolidadas de atividade estatal realizadas por órgãos estaduais de poder legislativo, executivo e judiciário são comumente chamadas de ramos do poder estatal. Em termos de conteúdo interno, a atividade dos órgãos de cada um desses três poderes é complexa e consolidada, pois inclui várias formas, mas apenas uma delas é a principal e determinante. Assim, para as autoridades representativas (legislativas), o tipo principal e definidor de sua atividade é legislativo, embora a Assembleia Federal também exerça suas atividades de outras formas, como impeachment, anistia, participação na resolução de questões de pessoal sobre a nomeação e demissão de alguns altos funcionários do Estado. Da mesma forma, para as autoridades executivas, o tipo principal e determinante de atividade é a atividade executiva e administrativa gerencial, embora também exerçam outros tipos de atividade estatal: atividade representativa da Federação Russa em estados estrangeiros, várias formas de participação no legislativo atividade, desenvolvimento de doutrinas de política externa e doméstica.
Formas especializadas específicas de atividade estatal derivam dos três ramos genéricos do poder estatal. Estes incluem, por exemplo, o exercício do poder de acusação, as atividades da Câmara de Contas, o Comissário para os Direitos Humanos e seu aparelho, os órgãos da Comissão Eleitoral Central e algumas outras partes do aparelho estatal. Os tipos especializados de atividade estatal realizados por esses órgãos também estão previstos na atual Constituição da Federação Russa e são regulamentados em detalhes por leis federais especiais.
Formas funcionais de atividade do Estado, cujo conteúdo são as funções específicas de vários órgãos de aplicação da lei e outros órgãos do Estado que realizam investigação, inquérito, atividade de busca operacional, bem como numerosas e diversas funções especiais executivas, de controle, de licenciamento, regulatórias e outras em áreas de jurisdição estabelecidas.
A organização de todos os tipos de actividade estatal acima referidas é acompanhada, proporcionada ou servida por actividades de gestão organizacional, o que dificulta a definição completa do objecto de direito administrativo, que é considerado no capítulo seguinte.
A administração pública como forma principal e determinante da implementação do poder executivo e o tipo de atividade estatal tem uma série de características. A principal, refletindo a essência e a finalidade social da administração pública, é o caráter praticamente organizador desse tipo de atividade estatal. Finalidade da administração pública consiste no desejo, capacidade e capacidade das autoridades executivas de organizar a implementação prática de prescrições e normas gerais de órgãos federais e súditos da Federação, decretos do Presidente da Federação Russa, bem como atos de chefes de súditos da Federação , decretos do Presidente da Federação Russa.
O segundo sinal da administração pública- sua natureza contínua e cíclica, que se deve objetivamente à continuidade da produção e do consumo social no sentido mais amplo da palavra. Todos os outros tipos de atividade do Estado relacionados à implementação do poder legislativo, judiciário, promotor e outros tipos de poder do Estado são intermitentes, enquanto a administração do Estado é realizada de forma contínua, contínua. Um ciclo do processo de gestão termina, outro começa, continua e termina.
O terceiro sinal administração pública é a natureza executivo-administrativa desse tipo de atividade estatal. Este sinal reflete as peculiaridades da atividade executiva dos órgãos da administração estadual e seus funcionários na aplicação prática dos requisitos e prescrições gerais das leis e atos do poder presidencial.
Os órgãos governamentais cumprem os requisitos das leis e demais instruções gerais das autoridades presidenciais e governamentais através de um sistema de atos de gestão executiva e administrativa, que se expressa nos atos jurídicos administrativos e nos atos organizativos e executivos por eles adotados. Eles executam as leis ordenando.
3. Escolas de ponta e tendências na teoria da administração pública
A maioria dos pesquisadores modernos acredita que foi com o advento dos trabalhos de W. Wilson, F. Goodnow, M. Weber que podemos falar sobre o início primeira etapa no desenvolvimento da teoria da administração pública como uma direção científica independente.
O quadro cronológico desta etapa pode ser determinado condicionalmente de 1880 a 1920.
Desde 1900, o estudo da administração pública tornou-se parte do currículo das principais universidades dos Estados Unidos e da Europa Ocidental. Em 1916, Robert Brookings fundou o primeiro Instituto de Pesquisa Governamental em Washington. O objetivo desta organização de pesquisa era desenvolver uma abordagem analítica sistemática para as atividades governamentais. Centros e institutos de pesquisa semelhantes começaram a aparecer na Europa nas décadas de 1920 e 1930.
Segunda fase no desenvolvimento da teoria da administração pública durou de 1920 a 1950. Os americanos deram passos especialmente grandes nestes anos, o que pode ser explicado por uma série de razões. Ao contrário dos países europeus, nos Estados Unidos, as instituições de ensino superior já naquela época gozavam de grande liberdade na elaboração de currículos e na escolha de professores. Eles tiveram a oportunidade de experimentar, introduzir amplamente novos cursos, um dos quais foi o curso de teoria da administração e administração pública, que contribuiu para o desenvolvimento e divulgação da nova ciência.
Pelo contrário, na Europa (especialmente na França, Grã-Bretanha) o sistema de educação naqueles anos era excessivamente centralizado, a uniformidade era a regra. O cientista político francês J. Steitzel escreve: “O desenvolvimento de um ramo da ciência é, antes de tudo, um processo social; esse desenvolvimento exige certa preparação de certos estratos da intelectualidade, superando a oposição que surge pela simples existência de outras indústrias já formadas, com as quais o recém-nascido pode começar a competir no futuro.
Houve outro fator favorável que influenciou o intenso desenvolvimento da teoria da administração pública nos Estados Unidos. Já naqueles anos, os americanos acreditavam que a ciência da administração pública e a ciência da gestão de empresas privadas poderiam e deveriam ser aproximadas. Cursos de organização administrativa, gestão de pessoal, tecnologia orçamentária, relações humanas, teoria organizacional eram ministrados em muitas instituições de ensino norte-americanas tanto para aqueles que se preparavam para o serviço público quanto para aqueles que iriam preencher no futuro o quadro de administração de empresas de empresas privadas. o negócio. E como o ensino dessas disciplinas tinha um público tão amplo, surgiu um grande número de professores, livros didáticos e trabalhos de pesquisa. Tudo isso contribuiu para o desenvolvimento da teoria da administração pública.
Havia outro fator do mesmo plano. Os americanos sempre enfatizaram o valor prático da pesquisa em administração pública; seus desenvolvimentos científicos continham recomendações práticas, propunham projetos sólidos de reforma. Essa abordagem utilitarista do estudo da administração pública possibilitou encontrar fontes públicas e privadas de financiamento para trabalhos científicos.
Nos anos 1920-1950. As tendências mais famosas da teoria da administração pública foram a escola clássica e a escola das relações humanas. Representantes proeminentes dos "clássicos" são A. Fayol, L. White, L. Urwick, D. Mooney, T. Woolsey.
O objetivo da escola clássica era desenvolver os princípios orientadores para a organização da administração pública profissional. Quase todos os "clássicos" partiram da ideia de que seguir esses princípios levaria ao sucesso da administração pública em diferentes países. Os adeptos da escola clássica não se importavam muito com os aspectos sociais da atividade estatal. Procuraram olhar a organização da gestão sob uma perspectiva ampla, tentaram determinar as características gerais e os padrões de organização do Estado.
Ao mesmo tempo, eles usaram com bastante sucesso a teoria dos fatores ou administração científica, emprestada da organização da administração nos negócios. Essa teoria foi desenvolvida por F. Taylor, G. Emerson e G. Ford, que consideraram a gestão como um mecanismo que opera como resultado de uma combinação de uma série de fatores com os quais você pode atingir determinados objetivos com a máxima eficiência com o mínimo de recursos. Todas essas ideias foram utilizadas pelos "clássicos" no estudo da administração pública.
O cientista francês A. Fayol é a figura mais significativa da escola clássica de gestão deste período. Sua teoria da administração está exposta no livro General and Industrial Administration, publicado em 1916. Fayol dirigiu o Centro de Estudos Administrativos que criou em Paris. Ele argumentou que os princípios de gestão que formulou são universais e aplicáveis em quase todos os lugares: na economia, nos serviços e instituições governamentais, no exército e na marinha.
Fayol deu uma definição clássica de gestão científica: “Gerir é prever, organizar, dispor, coordenar e controlar; prever, ou seja, levar em conta o futuro e desenvolver um programa de ação; organizar, ou seja, construir um corpo duplo - material e social - da instituição; dispor, ou seja, obrigar o pessoal a trabalhar adequadamente; coordenar, ou seja, vincular, unir, harmonizar todas as ações e todos os esforços; controlar, ou seja, cuidar para que tudo seja feito de acordo com as regras estabelecidas e ordens dadas.
Fayol formulado quatorze princípios gerais de administração, que estão incluídos no fundo dourado da ciência:
1) divisão do trabalho (permite reduzir o número de objetos para os quais a atenção e a ação devem ser direcionadas, o que ajuda a aumentar a quantidade e a qualidade da produção com o mesmo esforço);
2) poder (o direito de dar ordens e a força que os obriga a obedecer. O poder é impensável sem responsabilidade, isto é, sem uma sanção - uma recompensa ou punição - acompanhando sua ação. A responsabilidade é a coroa do poder, sua consequência natural , seu apêndice necessário);
3) unidade de comando, (um funcionário pode dar duas ordens sobre qualquer ação, apenas um chefe);
4) unidade de liderança, (um gerente e um programa para um conjunto de operações que perseguem o mesmo objetivo);
5) subordinação dos interesses privados aos interesses gerais (em uma organização, os interesses de um empregado ou de um grupo de empregados não devem ser colocados acima dos interesses da empresa; os interesses do Estado devem ser superiores aos interesses de um cidadão ou um grupo de cidadãos);
6) disciplina (obediência, diligência, atividade, comportamento, sinais externos de respeito, demonstrados de acordo com o acordo estabelecido entre a empresa e seus empregados);
7) remuneração do pessoal (deve ser justa e, se possível, satisfazer o pessoal e a empresa, o empregador e o empregado; incentivar a diligência, compensando o esforço útil);
8) centralização, (deve ser aceita ou rejeitada dependendo das tendências da gestão e das circunstâncias; trata-se de encontrar o grau de centralização mais favorável para a empresa);
9) hierarquia, (uma série de cargos de chefia, começando pelo mais alto e terminando pelo mais baixo, caminho pelo qual, passando por todas as etapas, seguem os papéis vindos da mais alta autoridade ou a ela endereçados);
10) ordem, (um determinado lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar);
11) justiça (para estimular o pessoal a desempenhar suas funções com total zelo e devoção, deve-se tratá-lo favoravelmente; justiça é o resultado de uma combinação de benevolência com justiça);
12) a constância do quadro de funcionários (a rotatividade de pessoal é causa e consequência do mau estado das coisas);
13) iniciativa (liberdade para propor e implementar planos);
14) a unidade da equipe (a força da empresa é usar as habilidades de todos, para recompensar os méritos de todos, sem violar a harmonia das relações).
Os princípios de gestão desenvolvidos pela escola clássica afetam dois aspectos principais. Uma delas é a fundamentação de um sistema racional de administração pública, a segunda diz respeito à construção da estrutura da organização. Os postulados mais importantes da teoria clássica podem ser resumidos da seguinte forma: ciência em vez de habilidades tradicionais, harmonia em vez de contradições, cooperação em vez de trabalho individual, produtividade máxima em todos os locais de trabalho.
No quadro da escola clássica, o sistema de administração pública aparece como uma organização hierárquica do tipo linear-funcional regulada de cima para baixo com uma definição clara da função de cada categoria de trabalho. Deve-se enfatizar que tal modelo é bastante eficaz em um ambiente social estável e no mesmo tipo de tarefas e situações gerenciais. Ainda encontra sua aplicação em vários níveis de governo.
Em geral, os pontos fortes da abordagem clássica residem na compreensão científica de todas as relações gerenciais no sistema de administração pública, no aumento da produtividade do trabalho por meio da gestão operacional. No entanto, nos casos em que o fator humano tem uma influência decisiva na eficácia da gestão, a utilização desta abordagem claramente não é suficiente.
Outra tendência influente na teoria da administração pública foi a escola das relações humanas. Surgiu na década de 1930, quando a psicologia ainda estava em sua infância. O movimento das relações humanas surgiu em grande parte em resposta ao fracasso da escola clássica em reconhecer o fator humano como um elemento-chave na eficácia organizacional. E porque surgiu como uma reação às deficiências da abordagem clássica, a escola das relações humanas é às vezes chamada de neoclássica.
Pesquisas posteriores mostraram, no entanto, que boas relações com os funcionários não aumentam automaticamente a produtividade das organizações administrativas e que a motivação que orienta os funcionários a alcançar altos resultados é mais importante do que a simples satisfação no trabalho. E dentro do movimento das relações humanas, foram desenvolvidos diversos modelos motivacionais que são utilizados na teoria da administração pública.
De particular importância são os estudos que descrevem o comportamento real de indivíduos e grupos no processo de desenvolvimento e tomada de decisões governamentais. No que diz respeito às recomendações práticas, o movimento das relações humanas parte do fato de que qualquer teoria normativa das decisões só tem perspectiva de sucesso quando se baseia em fatos reais do comportamento dos membros da organização no processo decisório. Ao mesmo tempo, não a eficiência como tal é tomada como critério de conveniência, mas a eficiência comparada com as limitações psicológicas que determinam o alcance da aplicação prática das recomendações teóricas para melhorar a gestão. Recomenda-se o uso de técnicas básicas de gestão de relações humanas, incluindo ações mais efetivas dos gerentes de linha, consultas com os funcionários da linha de frente e dando-lhes mais oportunidades de comunicação no trabalho.
No campo da gestão política durante esse período, as ideias keynesianas foram as mais populares. O conhecido economista inglês J. M. Keynes no livro "The General Theory of Employment, Interest and Money" (1936) propôs seu conceito de regulação estatal da economia. A base da política pública, segundo o keynesianismo, deve ser o combate às recessões econômicas e ao desemprego. Em essência, este foi o primeiro modelo sério de política de Estado anti-crise.
Geralmente O modelo keynesiano de administração pública é baseado nos seguintes princípios:
1) o Estado deve implementar um conjunto de medidas de regulação da economia para superar as consequências negativas das relações de mercado;
2) prevenindo explosões sociais, o Estado redistribui renda em favor dos pobres por meio de tributação progressiva, o desenvolvimento de um sistema de educação e saúde gratuito;
3) a regulação anticrise reduz-se a estimular o investimento durante uma recessão econômica, aumentando os gastos do governo em compras, bens e serviços para compensar a falta de demanda privada e influenciando a taxa de juros bancária, que não deve ser muito alta durante um desaceleração;
4) a possibilidade de permitir um déficit orçamentário e uma inflação moderada e colocar mais dinheiro em circulação.
As ideias do keynesianismo ainda são bastante populares hoje e são usadas na regulação estatal de uma economia de mercado.
Terceiro estágio no desenvolvimento da teoria da administração pública começou na década de 1950. e continuou até o final do século XX. As direções mais influentes desse período podem ser consideradas abordagens comportamentais, sistêmicas e situacionais.
A escola das ciências comportamentais se afastou um pouco da escola das relações humanas, que se concentrava em métodos para estabelecer relações interpessoais. A nova abordagem é caracterizada pelo desejo de ajudar os funcionários públicos em maior medida a realizar suas próprias oportunidades nas estruturas governamentais através da aplicação dos conceitos das ciências comportamentais. O principal objetivo desta escola em termos mais gerais era aumentar a eficiência da organização aumentando a eficiência dos seus recursos humanos.
Como parte da abordagem comportamental, os cientistas exploraram vários aspectos da interação social, motivação, natureza do poder e autoridade na administração pública. A abordagem comportamental foi especialmente popular na década de 1960. Como as escolas anteriores, essa abordagem defendia uma "única melhor maneira" de resolver problemas gerenciais. Seu principal postulado é que a correta aplicação da ciência do comportamento aumentará a eficiência tanto do funcionário individual quanto do sistema da administração pública como um todo.
PALESTRA Nº 2. Metodologia e métodos, disciplinas e objetos da administração pública
1. Metodologia da administração pública
Metodologia e métodos de estudo da administração pública. Na ciência da administração pública (estadual, municipal, corporativa) existem várias escolas que unem cientistas afins. No entanto, existem diferentes abordagens metodológicas: totalitário, democrático e religioso de Estado. Com uma abordagem totalitária da administração pública, a ênfase é colocada na necessidade de um poder estatal forte (em alguns casos, a ditadura de um determinado estrato social na sociedade ou a ditadura pessoal do líder), a fusão real dos órgãos do Estado, a (geralmente comunista, mas existem outros), as associações públicas são subordinadas ao partido no poder e aos órgãos estatais, o autogoverno local é abolido. Este é um sistema de comando administrativo.
Os conceitos democráticos de administração pública são representados por um grande número de várias escolas, incluindo as escolas associadas às ideias de “Estado-mal” e “Estado-bom”, “estado-vigia noturno” e “estado regulador onipotente”, escolas que defendem a prioridade dos métodos de gestão econômica ou política, o conceitos de Estado de bem-estar e Estado, que cria apenas condições favoráveis para a atividade do indivíduo, as ideias de "burocracia racional", tecnocracia e outros conceitos que exigem, por um lado, a separação do governo estadual e municipal, por outro por outro lado, a ideia dos órgãos municipais como “agentes do Estado”.
Com todas as diferenças, os conceitos democráticos são baseados em postulados de gestão- valores universais, princípios da democracia, pluralismo político e ideológico, separação de poderes, Estado de direito, reconhecimento do autogoverno local, etc. Rejeitam o totalitarismo e o autoritarismo, afirmam o controle do funcionário pela população, colocam-no à serviço de interesses comuns (e não de classe).
Abordagens estatais-religiosas, teocráticas (por exemplo, na Arábia Saudita) ou clericais (no Irã) à administração pública são típicas de muitos países muçulmanos.
Os conceitos fundamentalistas muçulmanos de governança estão ligados às ideias do Califado como Melhor forma governação, com a negação de eleições para órgãos estatais (elas são substituídas pela nomeação de um conselho consultivo pelo monarca - ashshura - sob o governante). Em vez da participação dos cidadãos na governação, é utilizada a prática do Majlis (recepção nos dias marcados de qualquer chefe de estado fiel, que também é um imã - um chefe religioso e membros da sua família).
Nos países árabes que foram influenciados por ideias liberais e são repúblicas (Argélia, Egito, etc.), apenas os elementos da ordem anterior foram preservados (a exclusão real das mulheres da política e do serviço público, a ashshura tornou-se parcialmente conselho consultivo eleito sob o presidente).
Ao estudar administração pública, vários geral científica e especial métodos. Dentre métodos científicos grande importância tem análise e síntese. Com a ajuda deles, por exemplo, são destacados os ramos do poder estatal (legislativo, executivo, judiciário etc.), criados os conceitos de aparelho estatal (em sentido amplo), município e autogoverno local.
Aplicar método booleano(com sua ajuda, várias conclusões são feitas, por exemplo, sobre o princípio da legalidade na gestão), método de formalização(ajuda, por exemplo, a criar várias classificações), método comparativo(permite comparar as possibilidades jeitos diferentes administração pública) Métodos Quantitativos(incluindo estatísticas, indicando a composição do aparelho administrativo), método de previsão(por exemplo, uma conclusão sobre a possível cisão de novos poderes do governo), extrapolação(distribuição de sinais deste fenômeno para outros fenômenos semelhantes), modelagem(recriação artificial de certos procedimentos de gestão), experimentar(verificação prática das atividades de certos controles nas condições criadas pelo experimentador).
No estudo da administração pública são amplamente utilizados método histórico(por exemplo, através do uso de dados históricos, as tendências do governo são identificadas), métodos e técnicas sociológicas concretas(questionários, entrevistas, pesquisas com a população, servidores estaduais e municipais), métodos de pesquisa sócio-qualitativos(por exemplo, para identificar preferências sociais grupos diferentes funcionários), jurídico(estudo dos atos normativos que regulam a administração pública), jurídico comparativo(por exemplo, comparação com modelos de gestão estrangeiros, comparação contrastante).
O papel mais importante no estudo da administração pública é desempenhado por métodos de monitoramento das atividades de órgãos e funcionários relevantes, métodos de simulação (por exemplo, a organização de jogos de negócios copiando certo tipo atividades de um órgão estatal ou governo local autônomo), vários métodos privados, o estudo de documentos, estatísticas, relatórios de órgãos relevantes, dados da mídia.
